EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 3.5.2023.

JOIN(2023) 12 final

ZAJEDNIČKA KOMUNIKACIJA EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU

o borbi protiv korupcije

1.        UVOD

Korupcija je vrlo štetna za društvo, naše demokracije, gospodarstvo i pojedince. Ona potkopava institucije na koje se oslanjamo te umanjuje njihovu vjerodostojnost i sposobnost za provedbu javnih politika i pružanje kvalitetnih javnih usluga. Korupcija pogoduje organiziranom kriminalu i zlonamjernom stranom uplitanju. Uspješno sprečavanje i borba protiv korupcije bitni su za zaštitu vrijednosti EU-a i učinkovitost politika EU-a te za očuvanje vladavine prava i povjerenja u one na vlasti i u javne institucije.

Korupcija je prepreka održivom gospodarskom rastu jer sprečava produktivnu upotrebu resursa, smanjuje učinkovitost javne potrošnje i produbljuje socijalne nejednakosti. Otežava učinkovito i neometano funkcioniranje jedinstvenog tržišta, stvara nesigurnost u poslovanju i koči ulaganja. Korupciju je zbog njezine naravi teško kvantificirati, ali čak i konzervativne procjene upućuju na to da ona gospodarstvo EU-a košta najmanje 120 milijardi EUR godišnje 1 . Negativne posljedice korupcije osjećaju se u cijelom svijetu i otežavaju postizanje dobrog upravljanja i blagostanja te ostvarivanje UN-ovih ciljeva održivog razvoja.

Učinkovite antikorupcijske politike bitan su dio poticajnog okruženja potrebnog za vladavinu prava, poštovanje neovisnosti pravosuđa, slobodne i pluralističke medije, transparentne i visokokvalitetne javne uprave te slobodno i aktivno civilno društvo. Kako bi se korupcija ograničila, potrebno je stalno raditi na njezinu sprečavanju, očuvati kulturu integriteta i aktivno provoditi antikorupcijske propise, što uključuje i učinkovit kazneni progon kaznenih djela korupcije. Taj se pristup primjenjuje i u vanjskom djelovanju EU-a u području borbe protiv korupcije koje se temelji na potpori vladavini prava i upravljanju javnim financijama partnerskih zemalja.

Prema globalnim indeksima korupcije mnoge države članice EU-a svrstane su među zemlje koje se smatraju najmanje korumpiranima u svijetu 2 . Međutim, kako je navedeno i u izvješćima o vladavini prava, postoje mnoga otvorena pitanja koja treba riješiti, a korupcija i dalje izaziva zabrinutost građana EU-a, kao što pokazuju podaci Eurobarometra. U 2022. gotovo sedam od deset Europljana (68 %) smatralo je da je korupcija raširena u njihovoj zemlji, a samo je 31 % smatralo da se njihova vlada djelotvorno bori protiv korupcije. Osim toga, više od polovine poduzeća sa sjedištem u EU-u (51 %) smatra da korumpirani ljudi ili poduzeća u njihovoj zemlji vjerojatno neće biti uhvaćeni ili prijavljeni policiji ili tužiteljima 3 .

U govoru o stanju Unije 2022. predsjednica von der Leyen istaknula je potrebu za odlučnim djelovanjem protiv korupcije. EU u tom može imati važnu ulogu, ne samo u načinu na koji upravlja vlastitim radom nego i stalnim nastojanjima da se mjere za sprečavanje korupcije uzimaju u obzir prilikom oblikovanja politika i programa EU-a i aktivnim pomaganjem državama članicama pri uvođenju strogih antikorupcijskih politika i zakonodavstva.

Komisija sada donosi dva ciljana prijedloga za unapređenje prava EU-a u tom području. Prvo, Komisija predlaže direktivu kojom bi se ažurirala i uskladila pravila EU-a o definicijama kaznenih djela korupcije i kaznama za njih te tako osigurali visoki standardi za cijeli niz kaznenih djela korupcije, bolje spriječila korupcija i poboljšala provedba 4 . Drugo, Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, uz potporu Komisije, predlaže da se paket mjera ograničavanja (sankcije) u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) dopuni posebnim režimom sankcija ZVSP-a za borbu protiv korupcije ako korupcija ozbiljno utječe ili bi mogla utjecati na temeljne interese Unije i ciljeve ZVSP-a kako su utvrđeni u članku 21. Ugovora o Europskoj uniji 5 . Visoki predstavnik stoga podnosi Prijedlog odluke Vijeća i, zajedno s Komisijom, Prijedlog uredbe Vijeća o tematskom okviru za sankcije ZVSP-a usmjerene na korupciju, kako bi se dopunila naše mjere unutarnje i vanjske politike za borbu protiv korupcije.

Komisija će pojačati svoje djelovanje, a navedeni antikorupcijski prijedlozi prekretnica su u borbi protiv korupcije na nacionalnoj razini i razini EU-a. Ova Komunikacija pokazuje kako će ti ključni elementi pratiti šira nastojanja za izgradnju sveobuhvatnog i sustavnog strateškog pristupa. Time bi se trebao objediniti postojeći rad te razviti novi smjerovi i instrumenti na razini EU-a i država članica, što će pridonijeti i odlučnosti u borbi protiv korupcije na globalnoj razini. Uspjeh će ovisiti o zajedničkim i stalnim zalaganjima na razini EU-a te na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, uz sudjelovanje javnih tijela, civilnog društva i privatnog sektora te međunarodnih organizacija. Na taj će način javnost postati svjesna posljedica korupcije, a ujedno će se potaknuti građane i poduzeća da se bore protiv nje.

2.        ŠTO JE KORUPCIJA?

Korupcija se obično definira kao zlouporaba povjerenih ovlasti radi stjecanja privatne koristi 6 . Iako se priroda i razmjer korupcije mogu razlikovati od zemlje do zemlje, nijedna zemlja ne može tvrditi da u njoj nema korupcije. Kao globalni problem s ozbiljnim prekograničnim posljedicama, korupcija je predmet posebne Konvencije Ujedinjenih naroda protiv korupcije (UNCAC). Ta je konvencija jedini univerzalni pravno obvezujući instrument za borbu protiv korupcije i u njoj se navode definicije različitih oblika korupcije, od sitnog podmićivanja do velikih političkih skandala. EU i sve države članice stranke su Konvencije. Borba protiv korupcije bila je i glavna tema u Vijeću Europe 7 , a rezultati su bili instrumenti kao što su Kaznenopravna i Građanskopravna konvencija Vijeća Europe o korupciji. Osim toga, Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) radi na mjerama za sprečavanje korupcije te je uvela pravno obvezujuće odredbe za kriminalizaciju podmićivanja stranih javnih službenika u međunarodnom poslovanju 8 .

Politički i institucionalni sustav koji se temelji na integritetu, transparentnosti i odgovornosti u javnom životu najbolje je jamstvo protiv korupcije. Javne službe isto su tako otpornije na korupciju ako postoji snažna kultura javne službe i pravedna naknada. Sva javna tijela moraju se zaštititi od rizika od korupcije. Iako je korupcija prije svega kazneno djelo, a konkretna djela korupcije definirana su u nacionalnom i međunarodnom pravu, nedostatak integriteta, sukob interesa ili ozbiljno kršenje etičkih pravila također mogu ukazivati na rizik od korupcije. Zbog toga se učinkoviti antikorupcijski pristupi često nadovezuju na mjere za poboljšanje transparentnosti, etike i integriteta, kao i na reguliranje područja kao što su sukob interesa, lobiranje i fenomen „rotirajućih vrata”. Javna tijela trebala bi težiti najvišim standardima integriteta, transparentnosti i neovisnosti kao važnim čimbenicima šire borbe protiv korupcije.

Korupcija je sastavni dio gotovo svake aktivnosti organiziranog kriminala, a u 60 % organiziranog kriminala sredstvo je infiltracije u javni ili privatni sektor 9 . Ta je povezanost prepoznata u strategiji EU-a za sigurnosnu uniju 10 i strategiji EU-a za suzbijanje organiziranog kriminala za razdoblje 2021.–2025. 11 , u kojima se ističu posebni rizici od korupcije u određenim područjima, uključujući zdravstvo, prijevoz, građevinarstvo, gospodarenje otpadom, aeronautiku i obranu, poljoprivredu, prehrambeni sektor, rad i socijalnu zaštitu. Nedavno izvješće pokazuje da je korupcija glavni način infiltracije u luke i logističke lance jer kriminalne mreže nastoje uspostaviti korupcijske mreže na više lokacija, koje olakšavaju kaznena djela kao što je trgovina drogom 12 .   

U nekim od tih područja korupcija u privatnom sektoru predstavlja znatan rizik i u središtu je djelovanja jer korumpirane transakcije između subjekata u privatnom sektoru utječu na cijeli lanac opskrbe, stvaraju poremećaje na tržištima, narušavaju tržišno natjecanje i poduzećima povećavaju troškove. Korupcija je predmet znatnog korpusa propisa, programa za pravnu usklađenost i dužnu pažnju te „blažih” instrumenata namijenjenih poticanju opće kulture etike i integriteta u poslovanju, čime se doprinosi širem okviru za borbu protiv korupcije na razini EU-a i na globalnoj razini 13 .

3.    OKVIR EU-A ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE

Mjere koje se već primjenjuju mogu biti temelj rada EU-a na sprečavanju, otkrivanju i borbi protiv korupcije na svim razinama. One bi trebale poslužiti i kao temelj za razvoj sveobuhvatnijeg strateškog pristupa, uključujući nove aktivnosti i nove pristupe koji bi odgovarali razmjerima problema te kako bi se držao korak s rastućim rizicima od korupcije. Kako je potvrđeno u izvješćima o vladavini prava, strateški okvir za borbu protiv korupcije pruža važnu priliku za pretvaranje političke predanosti i vizije u konkretne mjere. Strategijama za borbu protiv korupcije može se osigurati da se pojedinačne zakonodavne ili institucionalne rupe u zakonu ne rješavaju izolirano te da se antikorupcijske odredbe uključe u sve relevantne sektore politika. Zbog toga je potrebna strategija EU-a za borbu protiv korupcije. Da bi bila učinkovita, potrebno ju je razviti na čvrstim temeljima konsenzusa i opsežnog savjetovanja, posebno s Europskim parlamentom i državama članicama. Osim toga, treba biti popraćena konkretnim i mjerljivim ciljevima te jasno definiranim proračunom, osobljem i odgovornostima.

Razmjena stručnog znanja i iskustava na razini EU-a može biti od velike koristi za pripremu takvih reformi. Prvi korak u tom procesu bit će uspostava mreže EU-a za borbu protiv korupcije. Od 2015. program EU-a za razmjenu iskustava u borbi protiv korupcije stručnjacima za borbu protiv korupcije u državama članicama pruža forum na kojem mogu potražiti inspiraciju i učiti iz zakonodavnih, institucionalnih i političkih reformi u drugim državama članicama. Taj će se rad proširiti i produbiti u okviru mreže koja će djelovati kao katalizator za sprečavanje korupcije u cijelom EU-u. Bit će zadužena za razvoj dobre prakse i praktičnih smjernica u različitim područjima od zajedničkog interesa. Pridonijet će i sustavnijem prikupljanju podataka i dokaza koji mogu poslužiti kao čvrsta osnova za antikorupcijske mjere i za praćenje uspješnosti tih mjera. Ta se mreža neće temeljiti samo na iskustvu suradnje s tijelima za izvršavanje zakonodavstva i javnim tijelima već će okupiti sve relevantne dionike, uključujući djelatnike u praksi, stručnjake i istraživače te predstavnike civilnog društva i međunarodnih organizacija.

3.1.    Rješavanje problema korupcije kao kaznenog djela

Iako su u EU-u na snazi kazneni propisi za borbu protiv korupcije, oni su fragmentirani, zastarjeli i imaju ograničeno područje primjene. Glavni kazneni propisi EU-a za borbu protiv korupcije jesu Konvencija o borbi protiv korupcije u kojoj sudjeluju službenici iz 1997. 14 i Okvirna odluka Vijeća o borbi protiv korupcije u privatnom sektoru iz 2003. 15 , koje su prethodile Ugovoru iz Lisabona. Dopunjeni su novijim instrumentima, kao što su Direktiva o zaštiti financijskih interesa EU-a kaznenopravnim sredstvima 16 („Direktiva PIF”) i Prijedlog direktive o povratu i oduzimanju imovine 17 .

Prijedlogom direktive donesenim usporedno s ovom Komunikacijom utvrđuju se pravila o definicijama kaznenih djela korupcije i sankcijama za njih 18 . Njime se proširuje popis kaznenih djela korupcije kako bi se uz uobičajena kaznena djela podmićivanja obuhvatila i pronevjera, trgovanje utjecajem, zlouporaba položaja te ometanje pravde i nezakonito bogaćenje povezano s kaznenim djelima korupcije. Osim toga, njime se utvrđuju dosljedne razine sankcija te otegotne i olakotne okolnosti. Otegotne okolnosti mogle bi se primjenjivati, na primjer, ako je počinitelj visoki javni dužnosnik ili je odgovoran za kazneni progon. Olakotne okolnosti mogle bi uključivati situacije u kojima počinitelj identificira druge počinitelje ili pomaže u njihovu privođenju pravdi. Prijedlogom je po prvi put na razini EU-a korupcija u javnom i privatnom sektoru obuhvaćena u jednom pravnom aktu. Njime se utvrđuju i jasni zahtjevi u pogledu praćenja i izvješćivanja kako bi se pomoglo u provedbi. Borba protiv korupcije započinje prevencijom i stvaranjem kulture integriteta u kojoj se korupcija ne tolerira. Predloženom direktivom od država članica zahtijeva se da poduzmu mjere kao što su informativne kampanje te istraživački i obrazovni programi te da potiču civilno društvo i organizacije koje djeluju u zajednici na sudjelovanje u borbi protiv korupcije. Njome se od njih zahtijeva i da uspostave ključne preventivne instrumente kao što su otvoren pristup informacijama od javnog interesa, učinkovita pravila za otkrivanje i upravljanje sukobima interesa u javnom sektoru, učinkovita pravila za otkrivanje i provjeru imovine javnih službenika i učinkovita pravila kojima se uređuje interakcija između privatnog i javnog sektora. Njome se osigurava koherentan skup pravila za bolje suzbijanje korupcije u EU-u i poboljšanje koordinacije djelovanja na nacionalnoj razini i razini EU-a. Prijedlogom će se poboljšati i izvršenje. Izvješća o vladavini prava pokazala su da su učinkoviti kaznenopravni sustavi s odgovarajućim instrumentima za borbu protiv korupcije ključni za održavanje visokih standarda. Direktivom će se olakšati učinkovita borba protiv korupcije u cijelom EU-u i osigurati minimalna pravila za suzbijanje složene mreže međusobno povezanih aktivnosti koje doprinose korupciji u današnjim društvima. Bavit će se ključnim čimbenicima učinkovitog rada u borbi protiv korupcije, uključujući kapacitete, specijalizaciju i pristup relevantnim istražnim resursima, kao i preprekama učinkovitoj istrazi i kaznenom progonu, kao što su opterećujući i netransparentni postupci za ukidanje imuniteta ili pretjerano kratki rokovi zastare koji obuhvaćaju kaznena djela korupcije.

3.2.    Uvrštavanje borbe protiv korupcije u oblikovanje politika EU-a

Borba protiv korupcije ima središnje mjesto u unutarnjim i vanjskim politikama EU-a. Komisija je u svojem radu oduvijek nastojala osigurati antikorupcijske zaštitne mjere, ukloniti moguće rupe u zakonu, transparentnošću i jasnoćom onemogućiti širenje korupcije te osigurati da se institucije i tijela odgovorna za provedbu politika EU-a na svim razinama pridržavaju visokih standarda neovisnosti i integriteta. Koordinacija ključnih aktera u EU-u također doprinosi smanjenju rizika od korupcije koja šteti politikama EU-a, kao i djelovanju na nacionalnoj i svjetskoj razini. Mjere izvršenja kojima se jamči otkrivanje korupcije i njezino kažnjavanje učinkovito su sredstvo odvraćanja. Politike i programi EU-a stoga obuhvaćaju širok raspon mjera ne samo za odvraćanje i otkrivanje korupcije, već i za poboljšanje učinkovitosti istraga i sankcioniranja slučajeva korupcije kada do njih dođe. Predloženom direktivom dodatno će se unaprijediti taj okvir.

Izgradnja kulture integriteta i transparentnosti

Politički i institucionalni sustav koji se temelji na integritetu, transparentnosti i odgovornosti u javnom životu najbolje je jamstvo protiv korupcije. Zbog toga se učinkoviti antikorupcijski pristupi često nadovezuju na mjere za poboljšanje transparentnosti, etike i integriteta, kao i na reguliranje područja kao što su sukob interesa, lobiranje i fenomen „rotirajućih vrata”.

Iskustvo, među ostalim iz izvješća o vladavini prava, pokazuje da se i na nacionalnoj razini i na razini EU-a odlučan odgovor na korupciju temelji na sustavima za sprečavanje i uklanjanje sukoba interesa, uspostavi registara transparentnosti i lobista, i uspostavi održivih mehanizama za otkrivanje i provjeru imovine i interesa javnih službenika.

Transparentnost nije ključna samo za političku odgovornost već i za izgradnju integriteta. Sustav koji se temelji na transparentnom donošenju odluka i provedbi ključan je za onemogućavanje korupcije. Digitalne transakcije i objavljivanje financijskih i drugih podataka od strane javnih tijela otežavaju korumpirane razmjene. Strogi i jasni etički okviri unutar kojih strukture i institucije dobro funkcioniraju učinkovito su sredstvo. Postoji i važna međunarodna dimenzija: u okviru predstojeće inicijative za obranu demokracije 19 Komisija će predstaviti zakonodavstvo o transparentnosti zastupanja stranih interesa kako bi se ograničio rizik od prikrivenog uplitanja u demokratske procese na razini EU-a i država članica.

Tijekom proteklih desetljeća u tim su područjima razvijeni važni standardi integriteta i borbe protiv korupcije. Funkcioniranje ključnih institucija i razvoj čvrstih okvira za borbu protiv korupcije i integritet uvelike su imali koristi od rada organizacija kao što su Skupina država protiv korupcije (GRECO) i Venecijanska komisija Vijeća Europe, OECD i Ured Ujedinjenih naroda za droge i kriminal (UNODC). Međutim, politike integriteta i reforme politika utemeljene na tim standardima moraju biti prilagođene kontekstu kako bi bile uspješne. Preporukama iz izvješća o vladavini prava nastoji se pomoći državama članicama u provedbi takvih reformi i unaprijediti pravila o integritetu, spriječiti sukobe interesa, povećati transparentnost lobiranja, regulirati i provoditi pravila o „rotirajućim vratima” između javnih i privatnih funkcija te uspostaviti učinkovite sustave za objavljivanje podataka o imovini i interesima.

Preventivne politike za uklanjanje rizika od korupcije

Kao i sav kriminal, korupcija se događa kad za to postoji prilika. Prilikom oblikovanja politika EU-a nastoji se smanjiti potencijal za korupciju utvrđivanjem rizika i stvaranjem potrebnih instrumenata za njihovo uklanjanje. Jedna od prvih zadaća nove mreže EU-a za borbu protiv korupcije bit će utvrđivanje zajedničkih područja visokog rizika do 2024. Komisija će predvoditi taj rad u bliskoj suradnji s državama članicama. Bit će to važan element u razvoju budućih inicijativa EU-a za borbu protiv korupcije.

Nadovezat će se na rad koji je već obavljen u područjima očitog rizika. Poseban naglasak stavljen je na javnu nabavu, koja čini 14 % BDP-a država članica EU-a. Velikom reformom iz 2014. 20 poboljšane su zaštitne mjere u pogledu sukoba interesa, uz obvezno isključenje ponuditelja na temelju slučajeva korupcije u prošlosti. Potpuna elektronička javna nabava obvezna je u EU-u od 2018., a nastavlja se i rad na izgradnji kulture transparentnosti, koji uključuje objavljivanje svih ugovora o javnoj nabavi i obvezu država članica da prijavljuju slučajeve korupcije povezane s javnom nabavom EU-a. Otvoreni natječaj u transparentnom okruženju koji provode osposobljeni stručnjaci ključan je za uklanjanje prilika za korupciju.

Korupcija se širi tamo gdje se ne može utvrditi ili dokazati. Korupcija je često povezana s poreznim prijevarama, utajom poreza i izbjegavanjem plaćanja poreza. Pravila o transparentnosti u poreznom pravu pomažu u otkrivanju takvih praksi. Ažuriranjem pravila o administrativnoj suradnji u području izravnog oporezivanja 21 i poreza na dodanu vrijednost 22 nastoji se poboljšati razmjena informacija među državama članicama, što pomaže u prepoznavanju korupcije prije pokretanja službenih kaznenih istraga.

Poseban problem u utvrđivanju korupcije jest kada se fiktivna poduzeća i drugi netransparentni i složeni poslovni subjekti 23 upotrebljavaju za prikrivanje transakcija i identiteta stvarnih vlasnika. Direktiva EU-a o sprečavanju pranja novca redovito se revidira i poboljšava 24 kako bi se uveli obvezni registri stvarnog vlasništva korporativnih i drugih pravnih subjekata 25 . S pomoću tih registara otkrivaju se sukobi interesa, razotkriva korupcija na visokoj razini i podupiru istrage nezakonitih tokova novca. Direktiva ima i znatnu preventivnu vrijednost jer se njome zahtijeva da obveznici iz privatnog sektora provedu opsežniju dubinsku analizu stranke u slučajevima u kojima se utvrde veći rizici, primjerice u vezi s politički izloženim osobama 26 . Prijedlogom paketa mjera za sprečavanje pranja novca iz srpnja 2021. dodatno se unapređuje okvir EU-a za obranu integriteta njegova financijskog sustava i unutarnjeg tržišta 27 .

Inicijative za borbu protiv posebnih rizika od organiziranog kriminala pomažu i u ograničavanju prilika za korupciju. Jedan od primjera je nezakonita trgovina kulturnim dobrima, za koju EU i države članice imaju na raspolaganju Akcijski plan EU-a za borbu protiv nezakonite trgovine kulturnim dobrima iz prosinca 2022. 28 koji im pruža sveobuhvatan okvir za unapređenje sprečavanja, otkrivanja i kaznenopravnog odgovora na nezakonitu trgovinu kulturnim dobrima.

Za plansko sprečavanje korupcije potrebna je neovisnost i nepristranost nacionalnih tijela osnovanih u skladu s pravom EU-a, bilo da je riječ o nacionalnim tijelima nadležnima za tržišno natjecanje, tijelima za preispitivanje javne nabave ili regulatornim tijelima. Time se na razini EU-a i na nacionalnim razinama gradi jedinstvena kultura prevencije i integriteta. Na primjer, zakonodavstvom o tržišnom natjecanju utvrđuju se minimalna jamstva neovisnosti za nacionalna tijela koja provode pravila EU-a o tržišnom natjecanju 29 . Među njima su pravila o sukobu interesa i zaštiti od otkaza. Zakonodavstvom o unutarnjem tržištu, kojim se utvrđuju pravila za nacionalna regulatorna tijela i tijela nadležna za sigurnost u područjima kao što su elektroničke komunikacije, mediji, električna energija, plin, hrana i hrana za životinje, jedinstveni europski željeznički prostor i sigurnost željeznica, zahtijeva se od država članica da zajamče da su predmetna tijela funkcionalno neovisna i da izvršavaju svoje ovlasti na nepristran i transparentan način.

Utvrđivanje i mapiranje rizičnih područja ključni su za učinkovito djelovanje u borbi protiv korupcije. Aktivnosti korupcije stalno se razvijaju i prilagođavaju se novim prilikama, a obrasci se razlikuju među državama članicama. Nijedan sektor ili područje aktivnosti nisu zaštićeni od rizika od korupcije, ali zajednička područja visokog rizika zahtijevaju posebnu pozornost, obično ona koja uključuju upravljanje znatnim javnim sredstvima ili pristup dozvolama ili ključnoj usluzi. Stoga su sektori kao što su zdravstvo, građevinarstvo ili urbanističko planiranje ranjivi, a iznenadna povećanja javnih ulaganja mogu dovesti do novih rizika povezanih s korupcijom. Područja s rizikom od visoke stope kriminala, kao što su luke, koje su posebno izložene pritisku organiziranih kriminalnih skupina koje trguju drogom, također je potrebno stalno nadzirati.

Među ostalim, Komisija radi na rješavanju problema u novim područjima u kojima je potrebno djelovanje, uključujući programe za dodjelu prava boravka i državljanstva ulagačima („zlatne vize” i „zlatne putovnice”) za koje je upozorila da se mogu upotrijebiti za skrivanje financijskog kriminala, uključujući podmićivanje i korupciju 30 . Komisija smatra da se programima za dodjelu državljanstva ulagačima, u okviru kojih se državljanstvo države članice, a time i Unije, sustavno dodjeljuje u zamjenu za unaprijed utvrđena plaćanja ili ulaganja i bez stvarne povezanosti s državom članicom koja dodjeljuje državljanstvo, krši pravo EU-a te je poduzela mjere protiv država članica koje provode takve programe 31 . Sport je još jedan primjer područja koje je relativno nedavno prepoznato kao visokorizično i u kojem skupine organiziranog kriminala nastoje ostvariti profit namještanjem rezultata korupcijom i iznudom 32 .

Otkrivanje korupcije

Iako su mehanizmi unutarnje i vanjske kontrole i tijela u javnom sektoru, kao i aktivna i dobro opremljena tijela kaznenog progona, u najboljem položaju za otkrivanje znakova koruptivnih aktivnosti, društvo u cjelini ima ključnu ulogu u otkrivanju korupcije.

Mnogi nedavni važni slučajevi otkriveni su zato što su ljudi prijavili prijestupe s kojima su se susreli u okviru svojeg rada. Ključna uloga zviždača u obrani javnog interesa prepoznata je u Direktivi o zaštiti zviždača iz 2019. 33 Tom se direktivom doprinosi borbi protiv korupcije u mnogim ključnim područjima politika EU-a, kao što su javna nabava, financijske usluge, zaštita financijskih interesa EU-a, zaštita okoliša, sigurnost prometa, javno zdravlje i nuklearna sigurnost. Njome se uspostavljaju učinkoviti standardi zaštite od osvete za zviždače koji otkrivaju nezakonite aktivnosti. Njome se od država članica zahtijeva da uspostave jasne unutarnje i vanjske kanale za podnošenje prijava kojima se zviždaču u javnom i privatnom sektoru može zajamčiti povjerljivost, kao i definirane povratne informacije i daljnje postupanje. Učinkovita provedba Direktive o zaštiti zviždača ključan je korak u odlučnom izvršenju antikorupcijskih pravila. Predloženom direktivom otišlo bi se korak dalje tako što bi se zaštita proširila na osobe koje prijavljuju kaznena djela korupcije. To će potaknuti ljude da prijave kaznena djela korupcije bez straha od osvete i poboljšati učinkovitost antikorupcijskih istraga.

Novinari imaju posebno važnu ulogu u otkrivanju korupcije. Međutim, mnogi novinari i medijske organizacije suočavaju se s uznemiravanjem i drugim prijetnjama kada govore o pitanjima od javnog interesa i otkrivaju korupciju. Komisija je nedavno predložila mjere za poboljšanje njihove sigurnosti 34 i bolju zaštitu od zlonamjernih sudskih postupaka 35 . Prijedlogom Europskog akta o slobodi medija iz 2022. 36 utvrđuju se važne odredbe za jačanje neovisnosti medija. Zaštitne mjere protiv političkog uplitanja u uredničke odluke koje uključuju zahtjeve u pogledu neovisnosti, odgovarajuće stabilno financiranje javnih medija i pravila o transparentnosti vlasništva nad medijima te dodjeli državnog oglašavanja omogućit će medijima da bolje obavljaju svoju važnu društvenu ulogu, među ostalim u praćenju stanja i razotkrivanju korupcije. Prijedlogom se utvrđuju i mjere za zaštitu neovisnosti urednika i otkrivanje sukoba interesa.

Privatni sektor također je važan partner u borbi protiv korupcije. U financijskom sektoru privatni subjekti imaju obveze dubinske analize koje pomažu u zaštiti financijskog sustava EU-a. Potrebno im je pomoći u utvrđivanju i prijavljivanju slučajeva pranja prihoda od korupcije, a okvirom EU-a za sprečavanje pranja novca nastoji se povećati svjesnost o rizicima kod subjekata iz privatnog sektora i poboljšati njihova sposobnost otkrivanja i prijavljivanja. To je potkrijepljeno informacijama financijsko-obavještajnih jedinica i tijela kaznenog progona o tipologijama korupcije, trendovima i pokazateljima rizika. Kako bi se potaknula kultura integriteta, Direktivom o korporativnom izvješćivanju o održivosti iz 2022. 37 utvrđuju se obveze subjekata iz privatnog sektora koji su obuhvaćeni njezinim područjem primjene da u svoja izvješća poslovodstva uključe informacije o poslovnoj etici i korporativnoj kulturi, uključujući borbu protiv korupcije.

Suzbijanje korupcije

Istraga, kazneni progon i sankcioniranje korupcije u velikoj su mjeri odgovornost tijela kaznenog progona u državama članicama. Praćenjem u okviru izvješća o vladavini prava otkrivaju se problemi u istragama, kaznenom progonu i donošenju presuda u predmetima koji se odnose na korupciju, a predloženom direktivom o borbi protiv korupcije kaznenopravnim sredstvima nastoje se ukloniti konkretni nedostaci. Za borbu protiv korupcije potrebni su neovisni i učinkoviti pravosudni sustavi s dovoljno financijskih sredstava, adekvatnim osobljem i mogućnošću korištenja svih dostupnih digitalnih alata koji djelotvorno primjenjuju i provode antikorupcijske propise na temelju nepristranih istraga i kaznenog progona. Učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije za korupciju te odgovarajući povrat i oduzimanje imovinske koristi stečene tim kaznenim djelima doprinose vjerodostojnosti pravosuđa i tijela kaznenog progona te djeluju kao sredstvo odvraćanja.

Jačanjem suradnje između tijela na razini EU-a i na nacionalnoj razini može se odlučnije odgovoriti na korupciju. Usklađena pravila o kaznenim djelima i sankcijama, pravila o pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima na temelju načela uzajamnog priznavanja te rad specijaliziranih agencija i tijela kao što su Eurojust, Europol, Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i Ured europskog javnog tužitelja (EPPO) doprinose otkrivanju, istrazi i kaznenom progonu korupcije.

Komisija je poduzela važne korake kako bi državama članicama pružila bolje instrumente za oduzimanje nezakonito stečenog bogatstva kriminalcima, uključujući imovinu stečenu kaznenim djelima korupcije 38 . Uzajamno priznavanje naloga za zamrzavanje 39  čini zamrzavanje i oduzimanje imovine stečene kaznenim djelima na području cijelog EU-a bržim i jednostavnijim. Komisija je nedavno, u svibnju 2022., predložila Direktivu o povratu i oduzimanju imovine 40 kako bi se osiguralo učinkovito praćenje, identifikacija, zamrzavanje, upravljanje i oduzimanje dobiti stečene kaznenim djelima, uključujući korupciju 41 .

Ostalo zakonodavstvo EU-a kojim se podupiru tijela kaznenog progona protiv korupcije uključuje novodoneseni paket o e-dokazima, kojim se uzima u obzir povećana uporaba elektroničkih komunikacijskih kanala od strane kriminalaca i struktura organiziranog kriminala. Time će se nacionalnim tijelima omogućiti da zatraže elektroničke dokaze za kaznene predmete izravno od pružatelja usluga u drugim državama članicama. Korupcija je među kaznenim djelima za koja će biti moguće upotrijebiti europski nalog za dostavljanje i europski nalog za čuvanje. Europskim uhidbenim nalogom 42 već se omogućuje brz prekogranični postupak predaje među pravosudnim tijelima država članica radi kaznenog progona ili izvršenja kazne zatvora, među ostalim u slučajevima korupcije. Mogućnost pristupa financijskim informacijama i informacijama o bankovnim računima te mogućnost njihove uporabe isto tako olakšava rad tijelâ za kazneni progon, posebno uredâ za oduzimanje imovinske koristi i tijelâ za borbu protiv korupcije 43 .

Radom EU-a na suzbijanju prijevara dodatno se podupire borba protiv korupcije

EU i njegove države članice dijele odgovornost za zaštitu financijskih interesa EU-a 44 . Mjere za suzbijanje prijevare u okviru kojih ljudi pokušavaju osigurati nezakonitu dobit iz proračuna EU-a vrlo često pomažu i u borbi protiv korupcije u čijem se okviru javna vlast zloupotrebljava u istu svrhu.

Financijska uredba EU-a 45 sadržava opće odredbe o sprečavanju i otkrivanju prijevara kojima se utvrđuju pravila o javnoj nabavi i dodjeli financijskih sredstava kako bi se rizik od korupcije koji utječe na sredstva EU-a sveo na najmanju moguću mjeru. To uključuje pravila o izbjegavanju sukoba interesa 46 . Trenutačna strategija za borbu protiv prijevara 47 Europske komisije osigurava okvir za koordiniranu primjenu pravila kojima se proračun EU-a štiti od prijevara, korupcije i drugih namjernih nepravilnosti. U svrhu izvršenja proračuna EU-a uspostavljeni su različiti instrumenti čiji je cilj osigurati provođenje strogih kontrola prilagođenih s obzirom na to uvode li se financijski programi u okviru izravnog upravljanja Komisije, neizravnog upravljanja ili pak podijeljenog upravljanja s državama članicama. Instrumenti kao što je sustav ranog otkrivanja i isključenja (EDES) pomažu u otkrivanju prijevarnih ili nepouzdanih gospodarskih subjekata te im oduzimaju mogućnost dobivanja sredstava EU-a. Nedavnim prijedlogom revizije Financijske uredbe 48 poboljšala bi se kvaliteta podataka o primateljima sredstava EU-a (uključujući njihove stvarne vlasnike), među ostalim uvođenjem obveze upotrebe jedinstvenog integriranog IT sustava za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika koji bi osigurala Komisija. Prijedlogom bi se EDES proširio i na nova područja potrošnje 49 .

Strogim ex ante procjenama osigurava se da su subjekti koji upotrebljavaju sredstva EU-a uspostavili djelotvorne sustave unutarnje kontrole, posebno za sprečavanje prijevare i korupcije. Mjere zaštite od prijevara i korupcije ključni su zahtjevi kontrolnih sustava za sredstva EU-a na nacionalnoj razini 50 , a države članice dužne su sprečavati, otkrivati, ispravljati i prijavljivati nepravilnosti koje se mogu povezati s korupcijom. Revizijska tijela također imaju važnu ulogu u osiguravanju uspostave učinkovitih sustava za otkrivanje i sprečavanje korupcije. Europski revizorski sud i Komisijina Služba za unutarnju reviziju dopunjuju revizije koje provode države članice i revizije pojedinačnih programa, a na sva sredstva EU-a povezana s korupcijom primjenjuju se mehanizmi povrata sredstava.

Osim što sprečava korupciju povezanu sa svojim sredstvima, EU je razvio i snažnu institucionalnu strukturu za pomoć u utvrđivanju i kaznenom progonu korupcije povezane s proračunom EU-a. Ta struktura uključuje OLAF, EPPO, koordinacijsku ulogu Eurojusta i analitički kapacitet Europola, pri čemu su svi u bliskoj suradnji s nacionalnim tijelima. Ured europskog javnog tužitelja (EPPO) djeluje od lipnja 2021. 51 i odgovoran je za istragu, kazneni progon i podizanje optužnica protiv počiniteljâ i sudionikâ kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a, uključujući korupciju koja može naštetiti proračunu EU-a. U okviru toga provodi istrage i obavlja funkcije tužitelja pred nadležnim sudovima država članica sudionica.

Pravilno funkcioniranje istražnih službi i državnog odvjetništva u pogledu suzbijanja korupcije ključno je za osiguravanje poštovanja vladavine prava. Općim režimom uvjetovanosti 52 proračun EU-a štiti se od povreda načelâ vladavine prava koje utječu ili bi mogle utjecati na proračun. Te povrede uključuju i sustavne neuspjehe država članica u suzbijanju korupcije. U skladu s ovom Uredbom o uvjetovanosti Vijeće na prijedlog Komisije može suspendirati obveze ili plaćanja ili donijeti druge mjere ako povrede načelâ vladavine prava u toj državi članici 53 utječu ili postoji velik rizik da bi mogle utjecati na dobro financijsko upravljanje proračunom EU-a ili na zaštitu financijskih interesa EU-a na dovoljno izravan način.

4.    POTPORA BORBI PROTIV KORUPCIJE U DRŽAVAMA ČLANICAMA

Postoje razni oblici korupcije, a obrasci korupcije razlikuju se među državama članicama, na nacionalnoj i lokalnoj razini te među različitim sektorima. Iako su za suzbijanje korupcije potrebna određena zajednička pravila, standardi i primjeri dobre prakse, učinkoviti odgovori politika moraju se prilagoditi posebnim izazovima, rizicima i potrebama. EU stoga provodi prilagođene inicijative za potporu svakoj državi članici u suzbijanju korupcije na nacionalnoj razini.

Potpora EU-a nacionalnim reformama za borbu protiv korupcije

EU doprinosi razvoju i razmjeni najboljih primjera iz prakse u okviru godišnjeg ciklusa izvješća o vladavini prava. Komisija od 2020. prati razvoj događaja u kontekstu suzbijanja korupcije na nacionalnoj razini kao jednog od središnjih aspekata vladavine prava. Od 2022. izvješća sadržavaju i preporuke za svaku zemlju, usmjerene na pružanje potpore državama članicama u njihovim nastojanjima da nastave s tekućim ili planiranim reformama, poticanje pozitivnih kretanja i pomoć pri utvrđivanju područja koja će možda zahtijevati poboljšanja ili daljnje mjere u okviru nedavnih promjena ili reformi.

Procjene po zemljama u godišnjim izvješćima o vladavini prava pokazuju kako svaka država članica radi na sprečavanju korupcije prilagodbom zakona kako bi se išlo u korak s novim trendovima i oslanjanjem na stečena iskustva; kako razvijaju kulturu suzbijanja korupcije; i kako rade na poboljšanju provedbe. U okviru preporuka i daljnjih mjera na temelju svakog izvješća Komisija surađuje s državama članicama na tehničkoj i političkoj razini kako bi im pružila stručno znanje te im pomogla da prevladaju utvrđene izazove i provedu potrebne reforme. Taj postupak suradnje omogućuje i vrijedan zajednički uvid kojim se naglašavaju posebne teme na kojima bi se trebalo nastaviti raditi u novoj mreži.

Borba protiv korupcije, kao i neovisnost i učinkovitost pravosudnog sustava te kvaliteta i uključivost zakonodavnog postupka dio su Europskog semestra. S obzirom na njihov gospodarski značaj i izravan učinak na poslovno okruženje, ulaganja, gospodarski rast i radna mjesta, procjene u izvješćima Europskog semestra uključuju izazove s kojima se neke države članice suočavaju zbog korupcije. Konkretni primjeri uključuju djelotvorniju zaštitu zviždača, jačanje okvira za borbu protiv korupcije osnivanjem novih neovisnih kontrolnih tijela, strože kontrole, sustavne kontrole imovinskih kartica, stvaranje neovisnih načina za rješavanje slučajeva korupcije te stroža pravila o sukobu interesa i njihovu provedbu.

Preporukama za pojedinu zemlju u okviru Europskog semestra usmjeravaju se konkretne reforme i ulaganja u nekoliko država članica kako bi se poboljšali njihovi kapaciteti za borbu protiv korupcije. To se odražava u konkretnim ključnim etapama nacionalnih planova za oporavak i otpornost. Posebnim reformskim obvezama koje je u tim planovima preuzelo nekoliko država članica osigurat će se sprečavanje, otkrivanje i rješavanje sukoba interesa, korupcije i prijevara povezanih s upotrebom javnih sredstava.

Komisija se koristi i sektorskim programima za potporu borbi protiv korupcije u državama članicama. Instrumentom za tehničku potporu osigurava se prilagođeno tehničko stručno znanje kako bi se državama članicama pomoglo u izgradnji administrativnih kapaciteta te osmišljavanju i provedbi reformi, od kojih su mnoge bile usmjerene na povećanje njihovih mehanizama obrane od korupcije. Među primjerima reformi koje podupire Instrument za tehničku potporu su i uključivanje transparentnosti i odgovornosti u nacionalne strukture, tehnička potpora za izradu i provedbu etičkih smjernica te strategija za borbu protiv korupcije i prijevara, kao i potpora za prenošenje i provedbu zakonodavstva EU-a o borbi protiv korupcije.

U okviru Fonda za unutarnju sigurnost EU financira i niz mjera za borbu protiv korupcije. Njihov je glavni cilj jačanje koordinacije i suradnje među tijelima kaznenog progona i drugim nacionalnim tijelima, među ostalim s ključnim tijelima kao što su Europol i relevantne međunarodne organizacije. Primjeri uključuju izgradnju kapaciteta nacionalnih tijela za borbu protiv korupcije te potporu projektima koje provode organizacije civilnog društva. Programom Unije za borbu protiv prijevara pruža se potpora državama članicama u suzbijanju prijevara, korupcije i svih drugih nezakonitih aktivnosti koje štete financijskim interesima Unije. Konkretno, Program za borbu protiv prijevara pomaže nacionalnim tijelima da ojačaju svoje istražne kapacitete i uključuje dio posvećen osposobljavanju.

Potpora pravosudnim tijelima i tijelima kaznenog progona

Suradnja među tijelima kaznenog progona može znatno doprinijeti istrazi i kaznenom progonu korupcije. Eurojust potiče pravosudnu suradnju među državama članicama u borbi protiv korupcije. U 2021. pružio je potporu državama članicama u pogledu 326 predmeta povezanih s korupcijom, osnovao 11 zajedničkih istražnih timova i održao 13 koordinacijskih sastanaka za pojedine predmete. Politike za borbu protiv korupcije istaknute su u Europskoj strategiji za pravosudnu izobrazbu za razdoblje 2021.–2024. 54 za osposobljavanje pravosudnih djelatnika u području prava EU-a. Europska mreža za pravosudno osposobljavanje organizirala je 2023. nekoliko seminara o borbi protiv korupcije. Tijekom prvih sedam mjeseci aktivnosti 2021. EPPO je istražio 40 slučajeva korupcije koji utječu na proračun EU-a. U 2022. broj istraženih slučajeva povećao se na 87.

Zbog povezanosti korupcije i organiziranog kriminala Europol aktivno podupire države članice u borbi protiv korupcije provođenjem strateške analize i pružanjem potpore kaznenim istragama i operacijama prikupljanja obavještajnih podataka o kaznenim djelima. Europol ima Europski centar za financijski i gospodarski kriminalitet koji partnerima Europola i državama članicama pruža operativnu i analitičku potporu u istragama financijskog i gospodarskog kriminala, uključujući korupciju, te pri zamrzavanju i zapljeni imovine stečene kaznenim djelima.

Primjer: Europolov Europski centar za financijski i gospodarski kriminalitet podržao je španjolsku civilnu stražu (Guardia Civil) i nacionalnu policiju (Policía Nacional) u otkrivanju korupcije među policijskim i carinskim službenicima koji su olakšavali trgovinu drogom u EU-u. Cilj tog lanca korupcije bio je olakšati slanje stotina milijuna eura kokaina i smole kanabisa u zapadnu Europu. Centar je podupirao istragu provedivim obavještajnim podacima i analitičkom potporom te izravnom operativnom potporom.

5.    INSTITUCIJE EU-a I BORBA PROTIV KORUPCIJE

Vjerodostojnost mjera EU-a za borbu protiv korupcije u okviru politika EU-a i za podupiranje takvih nastojanja u državama članicama temelji se na učinkovitosti i ugledu njegovih institucija, tijela, ureda i agencija. EU je od devedesetih godina 20. stoljeća uspostavio niz pravila i postupaka osmišljenih s namjerom da se rizik od korupcije među njegovim osobljem i na političkoj razini svede na najmanju moguću mjeru. Nastojao je uspostaviti etička pravila te pravila o integritetu i transparentnosti koja pomažu sprečavati korupciju, kao i nova tijela za rješavanje slučajeva korupcije. Međutim, nedavni događaji podsjetnik su na to da institucije EU-a nisu imune na korupciju i da se ta pravila ne smiju samo strogo i dosljedno primjenjivati, već se moraju i stalno ažurirati. Institucije EU-a i države članice trebale bi poštovati iste standarde i pokazivatijednaku predanost sprečavanju korupcije, kulturi integriteta i provedbi zahtjevnih pravila.

U institucijama EU-a postoji politika nulte tolerancije prema korupciji. Temelj za sprečavanje korupcije snažan je okvir za etiku, integritet i transparentnost. Pravilnikom o osoblju EU-a 55 utvrđuju se pojedinačne etičke obveze članova osoblja EU-a. Taj pravilnik sadržava posebna pravila za područja kao što su sukobi interesa, usluge i darovi, priznanja i odlikovanja, vanjske aktivnosti i javne dužnosti, aktivnosti supružnika, obveze nakon odlaska iz službe, povjerljivost, prijavljivanje mogućih nezakonitih aktivnosti, zviždanje i disciplinske sankcije. Sve institucije, tijela, uredi i agencije EU-a dužni su poštovati pravni okvir i primjenjivati ga na svoje osoblje. To uključuje redovito ažuriranje unutarnjih pravila, aktivnosti podizanja svijesti, savjetovanje osoblja i sankcioniranje kršenja pravila. U skladu s Pravilnikom o osoblju osoblje može biti podvrgnuto disciplinskim sankcijama zbog kršenja pravila, a institucije, tijela, uredi i agencije mogu odlučiti osnovati posebne, specijalizirane unutarnje službe za istražne i disciplinske poslove 56 . Uz obveze iz Financijske uredbe EU-a primjenjuju se i obveze iz Pravilnika o osoblju 57 .

Kako bi se omogućio javni nadzor i kako bi se građanima i drugim interesnim skupinama omogućilo praćenje aktivnosti lobiranja na razini EU-a, Europski parlament, Vijeće i Komisija 2021. donijeli su novi zajednički okvir za suradnju u pogledu registra transparentnosti 58 radi daljnjeg promicanja etičkog i transparentnog zastupanja interesa na razini EU-a 59 . Njime se utvrđuje kodeks ponašanja s etičkim pravilima i načelima kojih se registrirani predstavnici interesnih skupina moraju pridržavati te se on dopunjuje unutarnjim mjerama transparentnosti u institucijama povezanima sa sastancima i drugim interakcijama s lobistima.

Kad je riječ o članovima institucija EU-a, odnosno zastupnicima Europskog parlamenta, predsjedniku Europskog vijeća, Europskoj komisiji, Sudu Europske unije, Europskoj središnjoj banci i Revizorskom sudu, Ugovorima su utvrđeni različiti okviri za pojedinačne etičke obveze i sankcije u slučaju kršenja kojima podliježu članovi svake institucije 60 . Ta se pravila obično dopunjuju detaljnijim pravilima, primjerice poslovnikom ili kodeksima ponašanja 61 , koji se razlikuju među institucijama. Te etičke okvire stalno treba ažurirati kako bi se dodatno povećala transparentnost, integritet i odgovornost u institucijama EU-a. Komisija će stoga predložiti osnivanje međuinstitucijskog etičkog tijela koje će utvrditi čvrste zajedničke standarde i mjere za jačanje transparentnosti.

Glavna je zadaća Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) provođenje administrativnih istraga o prijevarama, korupciji ili bilo kojoj drugoj nezakonitoj aktivnosti kojom se šteti financijskim interesima EU-a. Institucije EU-a 1999. sklopile su sporazum o proširenju mandata OLAF-a na sve slučajeve teških povreda dužnosti koje je počinilo osoblje EU-a ili članovi institucija, tijela, ureda i agencija EU-a, bez obzira na utjecaj na financijske interese EU-a. To, primjerice, uključuje ozbiljne probleme povezane s obavljanjem profesionalnih dužnosti ili kršenjem kodeksa ponašanja. Druge institucije i tijela mogu se pridružiti tom sporazumu, ali postoje određene prepreke u pogledu praktične primjene u kontekstu OLAF-ova pristupa informacijama ili prostorijama nekih institucija. U okviru njegovih općih ovlasti za rješavanje slučajeva nepravilnosti u postupanju institucija EU-a, važnu nadzornu ulogu ima i Europski ombudsman.

Nacionalni sudovi nadležni su za predmete povezane s kaznenim djelima, uključujući korupciju i prijevaru, koje su počinili zaposlenici ili članovi institucija. Takve predmete mogu pokrenuti nacionalni tužitelji ili, ako postoji utjecaj na financijske interese EU-a, EPPO. Ako članovi, zastupnici ili osoblje ostvaruju pravo na imunitet povezan s radnjama koje su poduzeli u službenom svojstvu, institucija EU-a u kojoj su zaposleni mora ukinuti taj imunitet ako to ukidanje nije u suprotnosti s interesima Unije i ako njezina odluka podliježe nadzoru Suda EU-a.

6.    IZGRADNJA ZAJEDNIČKE KULTURE ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE

Kolektivna kultura koja obuhvaća cijelo društvo i koja se temelji na nultoj toleranciji prema korupciji jasan je odraz europske predanosti vladavini prava i visokim standardima integriteta u javnom životu. Promicanjem tih vrijednosti podupire se konkretnije djelovanje u području sprečavanja, otkrivanja i kaznenog progona. Da bi se stvorila takva kultura, potrebno je djelovanje u mnogim područjima: od usađivanja etike i integriteta u očekivanja mladih putem obrazovanja do olakšavanja razmjene među akterima na nacionalnoj i europskoj razini kako bi se poboljšalo razumijevanje izazova i povećala njihova odlučnost u djelovanju. Ključna je bliska i redovita koordinacija sa svim relevantnim javnim tijelima, multilateralnim organizacijama, civilnim društvom, medijima i privatnim sektorom.

Partnerstvo s privatnim sektorom, civilnim društvom, istraživačkom i akademskom zajednicom, medijima i građanima može pomoći u stvaranju kulture integriteta pristupom koji obuhvaća cijelo društvo. Komisija će dati prednost kampanjama informiranja i programima građanskog obrazovanja kojima se naglašava ključna uloga pojedinaca u podupiranju kulture integriteta, među ostalim istraživanjem načina na koji bi oni koji slijede takve programe mogli djelovati kao ambasadori integriteta koji potiču njegovo širenje. Komisija će utvrditi i postojeće mogućnosti financiranja sredstvima EU-a u području borbe protiv korupcije kako bi ih se učinilo vidljivijima i dosljednijima.

Program Erasmus+ obuhvaća antikorupcijske teme u području obrazovanja, osposobljavanja, mladih i sporta u Europi. Borba protiv korupcije rješava se u okviru različitih prioriteta politike, kao što su građanski angažman i odgovorno građanstvo. EU, primjerice, podupire združeni diplomski studij sportske etike i integriteta Erasmus Mundus na sveučilišnoj razini, a programom Erasmus+ podupiru se inovativni pristupi obrazovanju u okviru borbe protiv korupcije u školama u Mađarskoj, Italiji i Sloveniji. Okvirnim programima za istraživanje i inovacije podupiru se i istraživanja i prikupljanje dokaza o novim oblicima korupcije u cilju razvoja inovativnih rješenja u korist tijela i stručnjaka za borbu protiv korupcije.

Civilno društvo ima ključnu ulogu, ne samo u smislu nadzornih tijela za utvrđivanje potencijalnih rizika ili slučajeva korupcije, već i u smislu katalizatora za poticanje i održavanje kulture borbe protiv korupcije informiranjem građana, njihovim obrazovanjem i zagovaranjem borbe protiv korupcije. U mnogim državama članicama organizacije civilnog društva važni su partneri u provedbi nacionalnih strategija za borbu protiv korupcije. Ta se uloga može proširiti. Primjer proširenja su „paktovi o integritetu” koji su razvijeni kao alat za sprečavanje korupcije u javnoj nabavi, na temelju obveze javnog naručitelja i ponuditelja da poštuju najbolje primjere iz prakse i maksimalno povećaju transparentnost. Taj rad nadzire treća strana, obično organizacija civilnog društva. Paktovi o integritetu promiču se u financijskim programima EU-a za razdoblje 2021.–2027., a države članice potiču se da postupno inkorporiraju paktove o integritetu u svoje programe.

Slobodni i pluralistički mediji te okruženje u kojem novinari mogu raditi bez uznemiravanja ili zastrašivanja ključni su kako bi se osiguralo da mediji mogu obavljati svoj posao nadzornika. Komisija podupire mjere kojima se promiče slobodno, raznoliko i pluralističko medijsko okruženje. To uključuje potporu suradničkom i prekograničnom novinarstvu, praćenje rizika za medijski pluralizam, mapiranje primjera kršenja slobode medija i obranu ugroženih novinara. Na primjer, EU od 2021. financira europski mehanizam brzog odgovora na kršenja slobode tiska i medija te održava fond za hitne slučajeve i potporu istraživačkim novinarima i medijskim organizacijama.

7.    BORBA PROTIV KORUPCIJE U VANJSKIM POLITIKAMA EU-A

Integriranje mjera za borbu protiv korupcije u vanjske politike važan je dio rada na promicanju dobrog upravljanja i blagostanja u cijelom svijetu. Dosljedan pristup koji uključuje unutarnje i vanjske politike za borbu protiv korupcije važan je za vjerodostojnost EU-a. EU promiče ljudska prava, demokratsko upravljanje, vladavinu prava i politike za borbu protiv korupcije kao prioritet u svojem vanjskom djelovanju 62 . Visoki predstavnik, uz potporu Komisije, danas iznosi prijedlog za uspostavu horizontalnog okvira sankcija ZVSP-a. Općenito, EU u svojem vanjskom djelovanju podupire pravne reforme i reforme politika za izgradnju institucija i nadzornih tijela za borbu protiv korupcije te davanje podrške civilnom društvu, zviždačima, borcima za ljudska prava i neovisnim medijima kao nadzornim tijelima za borbu protiv korupcije. Visoki standardi za integritet u programima EU-a pomažu u promicanju visokih standarda među partnerima. Borba protiv korupcije dio je i političkih i sigurnosnih dijaloga s trećim zemljama i međunarodnim organizacijama koje u ime Unije vodi Visoki predstavnik. EU podupire međunarodnu suradnju u tom području radeći s partnerima istomišljenicima na podizanju standarda 63 .

Primjena sankcija zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) za suzbijanje korupcije

Osim provedbe postojećih međunarodnih pravnih instrumenata za borbu protiv korupcije, trenutačno je u tijeku važna rasprava na razini EU-a o primjeni sankcija zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) za borbu protiv sustavne ili raširene korupcije u zemljama izvan EU-a kada ta korupcija ozbiljno utječe ili bi mogla utjecati na temeljne vrijednosti i interese EU-a ili kada je potrebno djelovati kako bi se postigli drugi ciljevi ZVSP-a, kao što je podupiranje demokracije i vladavine prava. Dosad je režim sankcija ZVSP-a EU-u samo omogućivao suzbijanje korupcije izvan EU-a u dvjema određenim trećim zemljama 64 . Horizontalni tematski okvir (koji nije ograničen na određeni geografski kontekst) za suzbijanje korupcije dodao bi novu dimenziju i veću fleksibilnost Unijinom paketu 65 sankcija. Visoki predstavnik stoga podnosi Prijedlog odluke Vijeća i, zajedno s Komisijom, Prijedlog uredbe Vijeća o tematskom okviru za sankcije ZVSP-a usmjerene na korupciju, kako bi se dopunila naša unutarnja i vanjska politička djelovanja u borbi protiv korupcije.

Prijedlogom za uspostavu horizontalnog okvira sankcija ZVSP-a dopunit će se i povećati kapacitet Unije za borbu protiv teških djela korupcije jer će joj se njime pružiti instrument za donošenje mjera ograničavanja ako ta djela ozbiljno utječu ili bi mogla utjecati na temeljne interese Unije i ciljeve ZVSP-a. Pasivno ili aktivno podmićivanje javnih službenika, pronevjera ili nezakonito prisvajanje od strane javnih službenika potencijalni su primjeri takvih ozbiljnih djela korupcije, posebno u zemljama koje se nalaze na EU-ovu popisu nekooperativnih jurisdikcija u porezne svrhe ili u zemljama sa strateškim nedostacima u nacionalnim sustavima za sprečavanje pranja novca i borbu protiv financiranja terorizma, koji predstavljaju ozbiljnu prijetnju financijskom sustavu Unije.

Borba protiv korupcije kao prioritet u politikama proširenja i susjedstva EU-a

U procesu proširenja usklađivanje s postojećim pravom EU-a, poštovanje vladavine prava i reforme za borbu protiv korupcije uvelike određuju brzinu napretka zemalja kandidatkinja u procesu pristupanja EU-u. To su i prioriteti Istočnog partnerstva, u okviru kojeg se podupiru strategije za borbu protiv korupcije radi promicanja visokih standarda integriteta i transparentnosti u javnim tijelima te jačanja agencija za borbu protiv korupcije, istražnih kapaciteta, pravosudnih reformi i civilnog društva.

Redovito praćenje borbe protiv korupcije i povezanih reformi u okviru godišnjeg „paketa za proširenje” uključuje detaljnu procjenu trenutačnog stanja u svakoj zemlji kandidatkinji i potencijalnoj zemlji kandidatkinji, uključujući smjernice o budućim prioritetima reformi. Komisija preispituje zakonodavni i institucionalni okvir povezan sa sprečavanjem i represijom, s naglaskom na stvarnim rezultatima proaktivnih istraga, optužnica i sudskih presuda (posebno u kontekstu korupcije na visokoj razini). Komisija je 2022. pokrenula i niz misija istorazinskih ocjena usmjerenih na borbu protiv korupcije, organiziranog kriminala i pranja novca. U najnovijim analitičkim izvješćima o Ukrajini, Moldovi i Gruziji 66 procjenjuje se njihova sposobnost da preuzmu obveze koje proizlaze iz članstva u EU-u, a borba protiv korupcije prioritet je u tim izvješćima. Među važnim problemima je „deoligarhizacija” čiji je cilj uklanjanje prekomjernog utjecaja interesnih skupina u gospodarskom, političkom i javnom životu.

Pozitivni koraci uključivali su novu e-platformu za sustavno prikupljanje podataka o organiziranom kriminalu i korupciji na visokoj razini, koja se može upotrijebiti za procjenu napretka svake partnerske zemlje u poštovanju vladavine prava. Cilj je platforme omogućiti nacionalnim tijelima zemalja kandidatkinja i potencijalnih zemalja kandidatkinja da uvedu prikupljanje podataka i agregiraju podatke te da utvrđuju kretanja uz pomoć pregleda pokazatelja utemeljenog na ključnim pokazateljima uspješnosti u kojem se određuju kretanja i anomalije 67 .

Primjer: EU je izdvojio gotovo 6 milijuna EUR za projekt koji provodi Organizacija za europsku sigurnost i suradnju kako bi mogao pratiti suđenja povezana s ozbiljnom korupcijom i organiziranim kriminalom, utvrđujući pritom sustavne probleme i dajući preporuke za jačanje vladavine prava na zapadnom Balkanu.

Promicanje reformi za borbu protiv korupcije u vanjskom djelovanju i trgovinskim odnosima EU-a

Akcijski plan EU-a za ljudska prava i demokraciju za razdoblje 2020.–2024. uvelike je usredotočen na vladavinu prava i uključuje područja djelovanja usmjerena na borbu protiv korupcije. Politički dijalozi, dijalozi o ljudskim pravima i sektorski dijalozi o politikama neki su od instrumenata koji se upotrebljavaju za provedbu tih mjera. To se odražava i u financiranju u okviru programa Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju (NDICI) – Globalna Europa.

EU promiče demokratsko upravljanje i vladavinu prava tematskim, bilateralnim i regionalnim programima te potporu boljem upravljanju javnim financijama. Takva je potpora usmjerena na reformu javne uprave i dobro upravljanje javnim financijama, izgradnju kapaciteta tijela kaznenog progona i pravosudnih tijela, uspostavu čvrstog pravnog okvira u skladu s međunarodnim standardima, uspostavu i jačanje specijaliziranih tijela za borbu protiv korupcije te pružanje potpore civilnom društvu, medijima, zviždačima i borcima za ljudska prava. Okvir za borbu protiv korupcije koristan je i za širu potporu vladavini prava u ključnim institucijama, kao i za poboljšanje poslovne i ulagačke klime. Dijalozi o politikama ima ključnu ulogu, uz potporu oblikovanja financijske potpore EU-a. Proračunska potpora EU-a važan je alat za poboljšanje transparentnosti i odgovornosti na nacionalnoj razini, a korupcija je jedan od rizika analiziranih u kontekstu tih operacija financiranja 68 .

U tijeku je donošenje mjera za osnaživanje dimenzije borbe protiv korupcije u svim područjima razvoja. Osim prethodno navedenih ciljanih programa, to uključuje operativne smjernice za pružanje detaljnih uputa delegacijama EU-a koje djeluju izvan tradicionalnih područja upravljanja, uključujući sektore na koje je usmjerena inicijativa EU-a Global Gateway. To se temelji na širem pristupu Tima Europa prijetnji korupcije, u suradnji s državama članicama i međunarodnim financijskim institucijama, te na međunarodnim standardima i najboljim primjerima iz prakse. Nizom globalnih tematskih programa podupiru se i borba protiv korupcije i vladavina prava. Inicijativa Tim Europa za demokraciju (Team Europe Democracy – TED), koja okuplja 14 država članica, uključuje potporu vladavini prava s naglaskom na odgovornosti. EU surađuje i s civilnim društvom u kontekstu sprečavanja korupcije i promicanja otvorenog upravljanja.

U nedavnoj evaluaciji potpore EU-a vladavini prava i borbi protiv korupcije u partnerskim zemljama 69 zaključeno je da je EU manje vidljiv i uspješan u borbi protiv korupcije nego u promicanju vladavine prava te se preporuča da EU preuzme globalno vodstvo u borbi protiv korupcije. Jedna od prednosti jasnog i čvrstog okvira EU-a za borbu protiv korupcije, utemeljenog na UNCAC-u, bit će to da će služiti kao mjerilo u partnerstvima EU-a s drugim zemljama izvan njega.

Borba protiv korupcije podupire se i trgovinskom politikom EU-a. Od 2015. odredbe o borbi protiv korupcije uključene su u trgovinske sporazume EU-a sa zemljama koje nisu članice EU-a. Autonomni trgovinski alati kao što je opći sustav povlastica EU-a (OSP) uključuju i odredbe usmjerene na borbu protiv korupcije. U okviru OSP-a zemljama u razvoju koje ratificiraju i učinkovito provode ključne međunarodne sporazume, uključujući UNCAC, može se osigurati dodatni pristup tržištu (OSP+). Postupak praćenja koji EU provodi u skladu s pravilima OSP-a uključuje razmjenu informacija, dijalog i posjete zemlji te objavljivanje redovitih izvješća o napretku.

Podupiranje rada na borbi protiv korupcije u multilateralnim forumima

EU svojim primjerom predvodi u borbi protiv korupcije, promicanju vrijednosti poštovanja demokracije, ljudskih prava te vladavine prava poticanjem borbe protiv korupcije na globalnoj razini. Uz svoj rad u ulozi stranke UNCAC-a, kako bi pomogao državama članicama i jasnije iskazao svoje stavove, EU će uložiti više truda u olakšavanje i koordinaciju stajališta na multilateralnim forumima.

Postupak preispitivanja provedbe UNCAC-a u EU-u u punom je zamahu, a koordinira ga Komisija. Komisija je u prosincu 2020. donijela Komunikaciju o preispitivanju Europske unije u okviru Mehanizma za preispitivanje provedbe UNCAC-a 70 u kojoj se navode koraci za suradnju među institucijama, tijelima i agencijama EU-a koje sudjeluju u postupku preispitivanja od srpnja 2021. U rujnu 2022. EU je podnio i objavio samoprocjenu za prvi ciklus Mehanizma za preispitivanje. Komisija je predana promicanju transparentnosti i uključenosti civilnog društva u postupak preispitivanja te će podupirati dovršetak preispitivanja u okviru prvog ciklusa do 2024.

Nadovezujući se na prethodne mjere koje su 2021. poduzeli tajništva GRECO-a, OECD-a i UNODC-a, EU će doprinijeti međunarodnoj raspravi o najboljem načinu poboljšanja sinergija i pojednostavnjenja preispitivanja provedbe mjera za borbu protiv korupcije. Iskustvo u ciklusu izvješća EU-a o vladavini prava i tekuće preispitivanje EU-a u okviru UNCAC-a doprinijet će osiguravanju snažnog sudjelovanja EU-a na predstojećoj Konferenciji država stranaka UNCAC-a u prosincu 2023.

EU trenutačno ima status promatrača u GRECO-u koji predstavlja važan stručni forum i vrijednu dopunu radu na godišnjem ciklusu izvješća o vladavini prava. GRECO se pokazao vrlo vrijednim izvorom stručnog znanja i pokretačem reformi. Komisija će dodatno pojačati suradnju s GRECO-om uspostavom redovitijeg i formalnijeg dijaloga, među ostalim, pozivanjem GRECO-a da stalno sudjeluje u mreži. Komisija će istodobno s drugim institucijama nastaviti raspravu o mogućnosti da EU punopravno sudjeluje u GRECO-u.

8.    ZAKLJUČAK: POGLED U BUDUĆNOST

Integritet, transparentnost i borba protiv korupcije jasne su političke obveze Unije. Trenutačnim skupom prijedloga dodatno će se ojačati borba protiv korupcije u EU-u, i to podizanjem standarda prava EU-a kako bi se poboljšalo sprečavanje i borba protiv korupcije te uspostavom međunarodnog mehanizma sankcija. Komisija poziva Europski parlament i Vijeće da brzo razmotre predloženu direktivu o borbi protiv korupcije kaznenopravnim sredstvima. Komisija i Visoki predstavnik pozivaju Vijeće da što prije razmotri prijedlog o uspostavi novog okvira sankcija ZVSP-a usmjerenih na korupciju.

Prijedlozima priloženima ovoj Komunikaciji dopunit će se stalna nastojanja za produbljivanje borbe protiv korupcije u velikom rasponu područja. Ta nastojanjauključuju redovita ažuriranja okvira za promicanje integriteta i zaštitu od rizikâ korupcije, uz zadržavanje jasnih odredbi o borbi protiv korupcije u cjelokupnom relevantnom horizontalnom i sektorskom zakonodavstvu. Komisija će nastaviti davati prednost tomu da se sprečavanje korupcije na odgovarajući način uključi u oblikovanje novih politika i programa te u evaluacije postojećih politika i programa. To će se temeljiti na novom radu na mapiranju rizika povezanih s korupcijom u visokorizičnim sektorima.

Protiv korupcije se ne može boriti na izoliran način. Suradnja i razmjena iskustava te stalni dijalog između država članica i EU-a o tome kako razviti i primijeniti reforme i instrumente za sprečavanje, otkrivanje i kazneni progon korupcije ključni su elementi za uspješnu borbu protiv korupcije na terenu. Uspostavom mreže EU-a protiv korupcije Komisija će dati novi poticaj za rad na sprečavanju korupcije u cijelom EU-u.

Borba protiv korupcije koristi društvu u cjelini, a pojedinačni građani, zajedno s organizacijama civilnog društva i privatnim sektorom, trebali bi biti u potpunosti uključeni u nju. Komisija će dati prednost kampanjama informiranja i programima građanskog obrazovanja te izraditi pregled postojećih mogućnosti financiranja antikorupcijskih mjera sredstvima EU-a kako bi se osigurala veća vidljivost i usklađenost te poboljšao njihov učinak.

Borba protiv korupcije unutar granica EU-a važna je za vjerodostojnost djelovanja EU-a na međunarodnoj razini. Osim proširenja sustava sankcija, pojačani angažman u multilateralnim forumima kao što su UNCAC i GRECO pomoći će u doprinosu EU-a izgradnji snažnog i dosljednog razumijevanja razloga zbog kojih su učinkovite politike integriteta i borbe protiv korupcije ključne za sigurnost i blagostanje diljem svijeta. EU će nastaviti rad na borbi protiv korupcije i promicanju dobrog upravljanja i vladavine prava, koji čine glavne prioritete procesa proširenja i vanjskih odnosa EU-a općenito.

Područja rada utvrđena u ovoj Komunikaciji pokazuju veliku predanost EU-a daljnjem radu na borbi protiv korupcije i na razvoju sveobuhvatnog i strateškog pristupa u kontekstu strategije EU-a za borbu protiv korupcije. To će biti jedan od ključnih načina na koje EU može osigurati demokratsku i prosperitetnu budućnost kakvu očekuju građani EU-a.

(1)

   Ta se procjena temelji na podacima specijaliziranih institucija i tijela kao što su Međunarodna trgovinska komora, Transparency International, Globalni sporazum UN-a, Svjetski gospodarski forum i iz publikacije „Clean Business is Good Business”, prema kojima gubitak gospodarskog bogatstva zbog korupcije iznosi 5 % BDP-a na svjetskoj razini. Prema drugoj procjeni troškovi korupcije u EU-u iznosili su od 179 milijardi EUR do 990 milijardi EUR godišnje (Studija o trošku neujedinjene Europe u području korupcije koju je provela organizacija RAND Europe, 2016.).

(2)

   Vidjeti, na primjer, Indeks percepcije korupcije organizacije Transparency International za 2022.: https://www.transparency.org/en/cpi/2022 .

(3)

   Posebno istraživanje Eurobarometra br. 523 o korupciji (2022.) i istraživanje Flash Eurobarometer br. 507 o stavovima poduzeća o korupciji u EU-u (2022.).

(4)

   Prijedlog direktive o borbi protiv korupcije, COM(2023) 234.

(5)

   Prijedlog Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku Vijeću za odluku Vijeća o mjerama ograničavanja protiv teških djela korupcije (HR(2023) 108) i Zajednički prijedlog uredbe Vijeća o mjerama ograničavanja protiv teških djela korupcije (JOIN(2023) 13).

(6)

   Zbog različitih oblika korupcije ne postoji jedinstvena pravna definicija korupcije.

(7)

   Kaznenopravna konvencija o korupciji i Dodatni protokol uz Kaznenopravnu konvenciju o korupciji (CETS 191) i Građanskopravna konvencija o korupciji (CETS 191). Vijeće Europe radilo je i na dvadeset vodećih načela protiv korupcije (Rezolucija (97) 24), kao i preporukama koje obuhvaćaju područja kao što su odgovornosti javnih službenika i financiranje stranaka.

(8)

   Konvencija OECD-a iz 1997. o borbi protiv podmićivanja stranih javnih službenika u međunarodnom poslovanju. Rad na prevenciji uključuje načela OECD-a za transparentnost i integritet pri lobiranju i Preporuku OECD-a o javnom integritetu.

(9)

   Vidjeti: https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/socta2021_1.pdf .

(10)

   COM(2020) 605 final.

(11)

   COM(2021) 170 final.

(12)

     Zajedničko izvješće Europola i Upravljačkog odbora za sigurnost luka Antwerpen, Hamburg/Bremerhaven i Rotterdam (2023.), Kriminalne mreže u lukama EU-a, Rizici i poteškoće za tijela kaznenog progona (Criminal networks in EU ports, Risks and challenges for law enforcement).

(13)

   Konvencija Ujedinjenih naroda protiv korupcije obuhvaća korupciju u privatnom i javnom sektoru. Drugi pokretači međunarodnih inicijativa za izradu smjernica o poslovnoj etici su Svjetski gospodarski forum, Globalni sporazum Ujedinjenih naroda , Savez za integritet , organizacija Transparency International, OECD i skupina G-20.

(14)

   Konvencija o borbi protiv korupcije u kojoj sudjeluju službenici Europskih zajednica ili službenici država članica Europske unije.

(15)

   Okvirna Odluka Vijeća 2003/568/PUP od 22. srpnja 2003. (SL L 192, 31.7.2003., str. 54.–56.).

(16)

   Direktiva (EU) 2017/1371 od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima.

(17)

   COM(2022) 245 final.

(18)

     Predložena direktiva temelji se na članku 82. stavku 1. točki (d), članku 83. stavku 1. i članku 83. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju EU-a.

(19)

      https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13744-Transparentnost-prikrivenog-uplitanja-trecih-zemalja_hr .

(20)

   Direktive 2014/23/EU, 2014/24/EU i 2014/25/EU od 26. veljače 2014. („Direktiva o koncesijama”, „Klasična direktiva” i „Direktiva o komunalnim uslugama”).

(21)

   Direktiva 2011/16/EU o administrativnoj suradnji i njezina izmjena. U tijeku je daljnji prijedlog izmjene Direktive o administrativnoj suradnji u području oporezivanja (COM(2022) 707). Prijedlogom se utvrđuje da se porezne informacije koje se razmjenjuju u okviru Direktive o administrativnoj suradnji među poreznim tijelima država članica mogu upotrebljavati i u druge svrhe, primjerice u svrhe sprečavanja pranja novca i borbe protiv korupcije, kao i u svrhe obuhvaćene aktom koji se temelji na članku 215. Ugovora o funkcioniranju EU-a. Time će se olakšati suradnja među relevantnim tijelima država članica i učinkovitija borba protiv korupcije.

(22)

     Uredbom Vijeća (EU) br. 904/2010 od 7. listopada 2010. o administrativnoj suradnji i suzbijanju prijevare u području poreza na dodanu vrijednost uspostavljen je Eurofisc, mreža država članica za borbu protiv prekograničnih prijevara u vezi s PDV-om, koja može zatražiti informacije od OLAF-a i Europola. Predviđeno je daljnje poboljšanje suradnje poreznih tijela s institucijama i tijelima EU-a kako je najavljeno u Akcijskom planu za pravedno i jednostavno oporezivanje.

(23)

     Komisija je 22. prosinca 2021. predložila ključnu inicijativu za sprečavanje zlouporabe fiktivnih subjekata u porezne svrhe, COM(2021) 565 final.

(24)

   Direktiva 2015/849 od 20. svibnja 2015., izmijenjena Direktivom 2018/843 od 30. svibnja 2018. To je dopunjeno Direktivom 2018/1673 od 23. listopada 2018. o borbi protiv pranja novca kaznenopravnim sredstvima, kojom se usklađuju definicije kaznenih djela pranja novca i sankcije za njih, uključujući korupciju kao predikatno kazneno djelo.

(25)

     Prikupljanje podataka o stvarnom vlasništvu postalo je obvezno i za potrebe kontrole i revizije u nizu temeljnih akata, kao što su Uredba o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost ili Uredba o zajedničkim odredbama. Ono je i dio prijedloga za predstojeću reviziju Financijske uredbe.

(26)

     U skladu sa zakonodavstvom o sprečavanju pranja novca, „politički izložena osoba” je osoba kojoj je povjerena ili joj je bila povjerena istaknuta funkcija. Budući da su politički izložene osobe na položaju koji se može zloupotrijebiti u svrhu korupcije/podmićivanja i pranja povezanog nezakonito stečenog novca, smatra se da predstavljaju veći rizik i stoga podliježu dodatnim mjerama dubinske analize. 

(27)

     Paket se sastoji od Prijedloga nove direktive o sprečavanju pranja novca (COM(2021) 423), Prijedloga uredbe o sprečavanju pranja novca (COM(2021) 420), Prijedloga uredbe o osnivanju tijela za suzbijanje pranja novca (COM(2021) 421) i preinake Uredbe o prijenosu novčanih sredstava iz 2015. (COM(2021) 422). O paketu se trenutačno pregovara među institucijama.

(28)

     COM(2022) 800 final.

(29)

     Direktiva (EU) 2019/1 od 11. prosinca 2018. o ovlašćivanju tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje za učinkovitiju provedbu pravila o tržišnom natjecanju i osiguravanju pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta (članak 4. „Neovisnost”).

(30)

   COM(2019) 12 final od 23. siječnja 2019.

(31)

     U ožujku 2022., u kontekstu invazije Rusije na Ukrajinu, Komisija je državama članicama preporučila da odmah procijene bi li prethodne naturalizacije ruskih ili bjeloruskih državljana, koje su se temeljile na programu za dodjelu državljanstva ulagačima, trebalo povući jer se na dotičnu osobu primjenjuju Unijine mjere ograničavanja ili jer ona znatno podupire rat u Ukrajini. Komisija je državama članicama preporučila i da poduzmu hitne mjere za uklanjanje rizika koje predstavljaju programi za dodjelu prava boravka ulagačima (C(2022) 2028 final od 28. ožujka 2022.).

(32)

     Komisija je 2019. objavila studiju „Pregled korupcije u sportu u EU-u”, u kojoj su utvrđene poveznice između dopinga i namještanja rezultata te korupcije.

(33)

   Direktiva (EU) 2019/1937 od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije.

(34)

   C(2021) 6650, 16. rujna 2021.

(35)

   COM(2022) 177 final i C/2022/2428 od 27. travnja 2022.

(36)

   COM(2022) 457 final.

(37)

     Direktiva (EU) 2022/2464 od 14. prosinca 2022. 

(38)

   COM(2021) 170 final.

(39)

   Uredba 2018/1805 od 14. studenoga 2018. o uzajamnom priznavanju naloga za zamrzavanje i naloga za oduzimanje.

(40)

   Prijedlog direktive o povratu i oduzimanju imovine, COM(2022) 245 final.

(41)

   Zajedno s predloženom Direktivom o kriminalizaciji kršenja mjera ograničavanja, Direktivom o povratu i oduzimanju imovine omogućit će se oduzimanje imovine pojedinaca i subjekata koji izbjegavaju mjere ograničavanja EU-a uvedene zbog ruske agresije na Ukrajinu.

(42)

   Okvirna odluka Vijeća od 13. lipnja 2002. o europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica (2002/584/PUP).

(43)

     Direktiva (EU) 2019/1153 od 20. lipnja 2019. o utvrđivanju pravila kojima se olakšava uporaba financijskih i drugih informacija u svrhu sprečavanja, otkrivanja, istrage ili progona određenih kaznenih djela.

(44)

   Članak 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

(45)

   Uredba 2018/1046.

(46)

     Vidjeti Obavijest Komisije – Smjernice o izbjegavanju i upravljanju sukobom interesa na temelju Financijske uredbe 2021/C 121/01, SL C 121, 9. travnja 2021.

(47)

     COM(2019) 196 final. Kao dio okvira unutarnje kontrole Komisija je osmislila strategiju za borbu protiv prijevara na korporativnoj razini te prilagođene strategije za borbu protiv prijevara u svakoj od svojih službi, koja se primjenjuje na sve modele upravljanja programima i fondovima EU-a,

(48)

     COM(2022) 223 final.

(49)

     posebno na podijeljeno upravljanje, koje čini više od 70 % proračuna EU-a, i Mehanizam za oporavak i otpornost. Komisija je uspostavila i niz instrumenata za sprečavanje, otkrivanje i istragu moguće zlouporabe sredstava EU-a, kao što su alat za utvrđivanje rizika Arachne ili sustav za upravljanje nepravilnostima.

(50)

   Uredba 2021/1060 i Uredba 2021/2116.

(51)

     Uredba Vijeća (EU) 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja. U pojačanoj suradnji i radu EPPO-a trenutačno sudjeluju 22 države članice.

(52)

   Uredba (EU, Euratom) 2020/2092.

(53)

     Moguće povrede načelâ vladavine prava u skladu s Uredbom uključuju situacije u kojima nacionalna tijela koja istražuju i kazneno progone korupciju ne funkcioniraju pravilno, u kojima nacionalne mjere za sprečavanje i sankcioniranje korupcije nisu dovoljne ili u kojima ne postoji djelotvorna i pravodobna suradnja s OLAF-om ili EPPO-om.

(54)

   COM(2020) 713 final.

(55)

     Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije i Uvjeti zaposlenja ostalih službenika Europske unije (Uredba br. 31 (EEZ), 11 (EAEC) o Pravilniku o osoblju za dužnosnike i Uvjetima zaposlenja ostalih službenika Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju).

(56)

   Komisija je 2002. osnovala Ured za istražne radnje i stegovne postupke (IDOC) radi provedbe etičkih načela i održavanja integriteta u Komisiji. Ured istražuje činjenice koje mogu predstavljati povrede Pravilnika o osoblju i provodi stegovne postupke o kojima u slučaju teške povrede dužnosti odlučuje stegovno povjerenstvo. Sankcije su utvrđene u Pravilniku o osoblju.

(57)

   Vidjeti odjeljak 3.2.

(58)

   Međuinstitucijski sporazum od 20. svibnja 2021. Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o obveznom registru transparentnosti.

(59)

   U skladu s Međuinstitucijskim sporazumom upis predstavnika interesnih skupina u registar transparentnosti nužan je preduvjet za obavljanje određenih vrsta aktivnosti zastupanja interesnih skupina. Sporazumom se utvrđuje i kodeks ponašanja koji sadržava etička pravila i načela koja moraju poštovati predstavnici interesnih skupina koji se upišu u registar transparentnosti.

(60)

     Članak 223. stavak 2. UFEU-a; članak 15. stavci 5. i 6. UEU-a za predsjednika Europskog vijeća; članak 245. UFEU-a za članove Komisije; članak 6. Protokola br. 3 o Statutu Suda Europske unije za članove Suda; članak 11. Protokola br. 4 o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke; članak 286. UFEU-a za članove Revizorskog suda.

(61)

     Kad je riječ o povjerenicima Europske komisije, Kodeksom ponašanja članova Europske Komisije (C(2018)700, SL C 65, 21.2.2018., str. 7.) pojašnjavaju se njihove obveze koje proizlaze iz ugovorâ, posebno u pogledu načela neovisnosti, mogućih sukoba interesa i obveze izvršavanja dužnosti u općem interesu Unije. Neovisno etičko povjerenstvo savjetuje Komisiju o tome jesu li djelatnosti koje se predviđaju za bivše povjerenike nakon obnašanja dužnosti usklađene s Ugovorima i o svim etičkim pitanjima povezanima s Kodeksom. U skladu s člankom 245. UFEU-a, u slučaju povrede obveza Sud može, na zahtjev Vijeća ili Komisije, odlučiti da predmetni član mora otići u mirovinu ili da će biti lišen mirovine ili drugih zamjenskih povlastica.

(62)

   U skladu s člankom 21. Ugovora o Europskoj uniji poštovanje vladavine prava te univerzalnost i nedjeljivost ljudskih prava i temeljnih sloboda osnovne su vrijednosti EU-a i načela na kojima se temelji vanjsko djelovanje EU-a.

(63)

Na primjer: OECD-ova mreža za upravljanje (GovNet) i Radna skupina za borbu protiv korupcije (ACTT), sastanak na vrhu za skupine za demokraciju, međunarodne financijske institucije i multilateralne organizacije, inicijative država članica EU-a i Tima Europa.

(64)

     Vidjeti Odluku Vijeća (ZVSP) 2021/1277 od 30. srpnja 2021. o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Libanonu i Uredbu Vijeća (EU) 2021/1275 od 30. srpnja 2021. o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Libanonu . Vidjeti i Odluku Vijeća (ZVSP) 2023/891 od 28. travnja 2023. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja koja destabiliziraju Republiku Moldovu i Uredbu Vijeća (EU) 2023/888 od 28. travnja 2023. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja koja destabiliziraju Republiku Moldovu.

(65)

     Unija je donijela tematske mjere ograničavanja u cilju rješavanja problema teških kršenja i povreda ljudskih prava te borbe protiv terorizma i širenja i upotrebe kemijskog oružja, kao i kibernapada koji predstavljaju prijetnju Uniji ili njezinim državama članicama; vidjeti, na primjer, kartu sankcija EU-a dostupnu na https://www.sanctionsmap.eu .

(66)

    Analitička izvješća o Ukrajini, Moldovi i Gruziji (europa.eu) , 2. veljače 2023.

(67)

   U pregledu će se izvješćivati o ključnim pokazateljima uspješnosti kako bi se omogućila usporedba među zemljama. Konačna verzija e-platforme bit će dostupna Komisiji od lipnja 2023.

(68)

   Kad je riječ o provedbi vanjskih fondova, korupcija je jedna od osnova za suspenziju ili raskid sporazuma o sufinanciranju potpisanih s partnerskim zemljama.

(69)

    Evaluacija potpore Europske unije vladavini prava i borbi protiv korupcije u partnerskim zemljama (2010.–2021.) – Ured za publikacije EU-a (europa.eu) .

(70)

   COM(2020) 793 final.