KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 3.5.2023

JOIN(2023) 12 final

WSPÓLNY KOMUNIKAT DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO

w sprawie zwalczania korupcji

1.        WPROWADZENIE

Korupcja ma zdecydowanie szkodliwy wpływ na społeczeństwo, demokrację, gospodarkę i obywateli. Podważa instytucje, od których jesteśmy zależni, przez ograniczanie ich wiarygodności oraz zdolności do realizacji polityki publicznej i świadczenia wysokiej jakości usług publicznych. Umożliwia przestępczość zorganizowaną i wrogie ingerencje zagraniczne. Skuteczne zapobieganie i zwalczanie korupcji ma podstawowe znaczenie w kontekście zarówno ochrony wartości UE, jak i zapewnienia skuteczności polityki UE, utrzymania praworządności i podtrzymania zaufania obywateli do rządzących i do instytucji publicznych.

Korupcja stoi na przeszkodzie zrównoważonego wzrostu gospodarczego, gdyż powoduje przekierowanie zasobów, które mogłyby umożliwić osiągnięcie produktywnych wyników, ogranicza efektywność wydatków publicznych i pogłębia nierówności społeczne. Utrudnia skuteczne i sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku, wprowadza niepewność w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i powoduje wstrzymywanie inwestycji. Korupcję ze względu na jej charakter trudno określić ilościowo, ale nawet z ostrożnych szacunków wynika, że związane z nią koszty dla gospodarki UE wynoszą co najmniej 120 mld EUR rocznie 1 . Niekorzystne skutki korupcji odczuwane są na całym świecie, gdyż występowanie tego zjawiska ogranicza skuteczność działań podejmowanych z myślą o zapewnieniu dobrych rządów i dobrobytu oraz osiągnięciu celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.

Skuteczna polityka antykorupcyjna stanowi podstawowy element środowiska sprzyjającego praworządności, obok poszanowania niezależności sądów oraz zapewnienia wolnych i pluralistycznych mediów, przejrzystej administracji publicznej na wysokim poziomie oraz wolnego i aktywnego społeczeństwa obywatelskiego. Aby zapanować nad korupcją, konieczne jest prowadzenie stałych działań prewencyjnych, utrzymanie kultury uczciwości i aktywne egzekwowanie przepisów antykorupcyjnych, w tym skuteczne ściganie przestępstw korupcyjnych. Podejście to znajduje również odzwierciedlenie w działaniach zewnętrznych UE w zakresie zwalczania korupcji, których podstawą jest wspieranie praworządności i zarządzania finansami publicznymi w krajach partnerskich.

Według światowych wskaźników korupcji wiele państw członkowskich UE należy do najmniej skorumpowanych państw na świecie 2 . Ze sprawozdań na temat praworządności wynika jednak również, że istnieje wiele kwestii, które należy rozwiązać, a korupcja pozostaje niepokojącym zjawiskiem dla obywateli w całej UE, na co wskazują dane Eurobarometru. W 2022 r. niemal siedmiu na dziesięciu Europejczyków (68 %) uważało, że korupcja stanowi w ich państwie powszechne zjawisko, a jedynie 31 % było zdania, że działania rządu w walce z korupcją są skuteczne. Co więcej, zdaniem ponad połowy przedsiębiorstw z siedzibą w UE (51 %) nie jest prawdopodobne, aby skorumpowane osoby lub przedsiębiorstwa w ich państwie zostały złapane lub zgłoszone na policję lub do prokuratury 3 .

W orędziu o stanie Unii z 2022 r. przewodnicząca von der Leyen wskazała na konieczność zdecydowanego przeciwdziałania korupcji. UE może odegrać w tej walce istotną rolę: nie tylko ze względu na sposób, w jaki zarządza własnymi pracami, lecz także poprzez ciągłe wysiłki, aby przy opracowywaniu polityki i programów UE zawrzeć w nich środki mające na celu zapobieganie korupcji, a także poprzez aktywne wspieranie państw członkowskich w pracach ukierunkowanych na wprowadzenie zdecydowanych strategii i przepisów antykorupcyjnych.

Obecnie Komisja przyjęła dwa ukierunkowane wnioski służące umocnieniu prawa Unii w tym obszarze. Po pierwsze, Komisja proponuje przyjęcie dyrektywy mającej na celu zaktualizowanie i zharmonizowanie przepisów UE dotyczących definicji przestępstw korupcyjnych i kar grożących za ich popełnienie, zapewnienie wysokich standardów zwalczania wszystkich rodzajów przestępstw korupcyjnych, skuteczniejsze zapobieganie korupcji i poprawę egzekwowania przepisów 4 . Po drugie, Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, przy wsparciu ze strony Komisji, proponuje uzupełnienie zestawu środków ograniczających (sankcje) w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (sankcje WPZiB) o specjalny system sankcji WPZiB na rzecz zwalczania korupcji w sytuacjach, w których działania korupcyjne poważnie naruszają podstawowe interesy Unii i cele WPZiB wskazane w art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej 5 lub grożą ich naruszeniem. Wysoki Przedstawiciel składa zatem wniosek dotyczący decyzji Rady i, wspólnie z Komisją, wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie tematycznych ram sankcji WPZiB ukierunkowanych na korupcję, aby uzupełnić wewnętrzne i zewnętrzne środki z zakresu polityki służące zwalczaniu korupcji.

Komisja zintensyfikuje działania, a przedstawiane obecnie wnioski antykorupcyjne stanowią kamień milowy w walce z korupcją na szczeblach krajowym i unijnym. W niniejszym komunikacie ukazano, w jaki sposób te elementy wpiszą się w szersze działania służące stworzeniu kompleksowego i systematycznego podejścia strategicznego. Wymagają one podsumowania dotychczasowych rozwiązań i opracowania nowych kierunków działania i nowych narzędzi na szczeblach zarówno UE, jak i państw członkowskich, co jednocześnie ma umożliwić wywiązanie się z wyraźnego zobowiązania do zwalczania korupcji na poziomie globalnym. Powodzenie będzie uzależnione od podjęcia wspólnych i stałych starań na szczeblach unijnym, krajowym, regionalnym i lokalnym z udziałem organów publicznych, społeczeństwa obywatelskiego i sektora prywatnego, a także organizacji międzynarodowych. W ten sposób zwiększy się społeczna świadomość konsekwencji korupcji, a ponadto obywatele i przedsiębiorstwa zyskają pewność potrzebną do przeciwstawiania się temu zjawisku.

2.        CZYM JEST KORUPCJA?

Powszechnie korupcją nazywa się wykorzystywanie powierzonej władzy do celów prywatnych 6 . Chociaż charakter i zakres korupcji różni się w poszczególnych państwach, żadne z nich nie może twierdzić, że jest od korupcji wolne. Korupcja to problem na skalę światową, mający znaczne skutki transgraniczne, i jako taka stanowi przedmiot oddzielnej konwencji ONZ – Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji („konwencja NZ przeciwko korupcji”). Konwencja ta jest jedynym prawnie wiążącym uniwersalnym instrumentem antykorupcyjnym i zawiera definicje różnego rodzaju przejawów korupcji – od drobnej korupcji po poważne skandale polityczne. UE i wszystkie państwa członkowskie są stronami tej konwencji. Zwalczanie korupcji jest również ważne dla Rady Europy 7 , która wprowadziła takie instrumenty jak Prawnokarna konwencja o korupcji i Cywilnoprawna konwencja o korupcji. Co więcej, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) pracuje nad środkami zapobiegającymi korupcji i ustanowiła prawnie wiążące przepisy penalizujące przekupstwo zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych 8 .

Najlepszym zabezpieczeniem przed korupcją jest system polityczny i instytucjonalny oparty na uczciwości, przejrzystości i odpowiedzialności w życiu publicznym. Co więcej, usługi publiczne są bardziej odporne na korupcję, jeżeli istnieje silna kultura służby cywilnej i zapewnione jest godziwe wynagrodzenie. Wszystkie organy publiczne muszą chronić się przed ryzykiem korupcji. Chociaż korupcja jest przede wszystkim przestępstwem, a jej konkretne przypadki zdefiniowano w prawie krajowym i międzynarodowym, o istnieniu ryzyka korupcji mogą również świadczyć uchybienia w zakresie uczciwości, konflikty interesów lub poważne naruszenia zasad etyki. Z tego względu skuteczne podejście antykorupcyjne często bazuje na środkach na rzecz poprawy sytuacji w zakresie przejrzystości, etyki i uczciwości, a także na uregulowaniu obszarów takich jak konflikt interesów, lobbing i efekt „drzwi obrotowych”. Podmioty publiczne powinny dążyć do zapewnienia najwyższych standardów uczciwości, przejrzystości i niezależności traktowanych jako ważny element szeroko pojmowanej walki z korupcją.

Korupcja stanowi integralną część niemal każdej działalności prowadzonej w ramach przestępczości zorganizowanej, a 60 % organizacji przestępczych stosuje korupcję do infiltracji sektora publicznego lub sektora prywatnego 9 . Związek ten uznano w strategii UE w zakresie unii bezpieczeństwa 10 i w unijnej strategii zwalczania przestępczości zorganizowanej 2021-2025 11 , w których wskazano na występowanie szczególnego ryzyka korupcji w takich sektorach, jak opieka zdrowotna, transport, budownictwo, gospodarowanie odpadami, lotnictwo i obrona, rolnictwo, żywność, praca i ochrona socjalna. Z niedawnego sprawozdania wynika, że korupcja stanowi główny czynnik umożliwiający infiltrację portów i łańcuchów logistycznych, a siatki przestępcze dążą do stworzenia sieci korupcyjnych w wielu lokalizacjach, co ma im ułatwić popełnianie przestępstw takich jak nielegalny obrót środkami odurzającymi 12 .

W niektórych z tych sektorów korupcja wśród podmiotów prywatnych również stanowi istotne zagrożenie i przedmiot działań, ponieważ korupcyjne transakcje między podmiotami prywatnymi mają wpływ na cały łańcuch dostaw, zakłócają rynek, szkodzą konkurencji oraz zwiększają koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa. Kwestia ta stanowi przedmiot znacznej części programów regulacji, zgodności z prawem i należytej staranności, a także narzędzi „miękkich”, których celem jest propagowanie ogólnej kultury etyki i uczciwości w biznesie i które wpisują się w szersze ramy antykorupcyjne na szczeblach unijnym i światowym 13 .

3.    UNIJNE RAMY ANTYKORUPCYJNE

Działania UE przyczyniające się do zapobiegania, wykrywania i zwalczania korupcji na wszystkich poziomach można prowadzić w oparciu o solidne środki, które już obowiązują. Na tej podstawie należy ponadto rozwijać bardziej kompleksowe podejście strategiczne, w tym nowe obszary prac i nowe podejścia odpowiednie do skali wyzwania i pozwalające na uwzględnienie stale ewoluującego ryzyka korupcji. Jak wskazano w sprawozdaniach na temat praworządności, strategiczne ramy antykorupcyjne dają istotną możliwość przełożenia politycznego zaangażowania i wizji politycznej na konkretne działania. Strategie antykorupcyjne mogą zapewnić, aby poszczególne luki prawne lub instytucjonalne nie były rozważane w oderwaniu od innych kwestii oraz aby przepisy antykorupcyjne zostały uwzględnione we wszystkich odpowiednich sektorach polityki. W tym celu należy opracować unijną strategię antykorupcyjną. Aby była ona skuteczna, należy podejmować działania oparte na solidnych podstawach konsensusu i szerokich konsultacji, w szczególności z Parlamentem Europejskim i państwami członkowskimi. Strategii tej muszą również towarzyszyć szczegółowe i wymierne cele, przejrzysty budżet i zasady zatrudnienia oraz jasno określone obowiązki zaangażowanych instytucji.

W przygotowaniu takich reform pomóc może wiedza fachowa i wymiana doświadczeń na szczeblu UE. Pierwszym etapem tego procesu będzie ustanowienie unijnej sieci antykorupcyjnej. Od 2015 r. specjaliści ds. zwalczania korupcji z państw członkowskich mogą wykorzystywać unijny program wymiany doświadczeń w zakresie zwalczania korupcji jako forum, z którego mogą czerpać inspirację i na którym mogą uczyć się z reform legislacyjnych, instytucjonalnych i politycznych wprowadzonych w innych państwach członkowskich. Prace te zostaną rozszerzone i pogłębione w ramach sieci pełniącej funkcję katalizatora działań antykorupcyjnych w UE. Zadaniem sieci będzie rozwój najlepszych praktyk i praktycznych wytycznych w różnych obszarach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Sieć będzie również wsparciem bardziej systematycznego gromadzenia danych i dowodów, które mogą posłużyć jako solidna podstawa działań antykorupcyjnych i monitorowania ich skuteczności. Przedmiotowa sieć będzie nie tylko bazować na doświadczeniu we współpracy z organami ścigania i organami publicznymi, lecz także zrzeszać wszystkie odpowiednie zainteresowane strony, w tym specjalistów, ekspertów i badaczy, a także przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego i organizacji międzynarodowych.

3.1    Traktowanie korupcji jako przestępstwa

Chociaż w UE obowiązują przepisy karne dotyczące walki z korupcją, to jednak są one fragmentaryczne i przestarzałe oraz mają ograniczony zakres stosowania. Głównymi antykorupcyjnymi aktami unijnego prawa karnego są: konwencja w sprawie zwalczania korupcji urzędników z 1997 r. 14 i decyzja ramowa Rady z 2003 r. w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym 15 , przy czym oba te akty ustanowiono jeszcze przed przyjęciem Traktatu z Lizbony. Przepisy te uzupełniono nowszymi instrumentami, w tym dyrektywą w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii 16 („dyrektywa PIF”) i proponowaną dyrektywą w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia 17 .

We wniosku dotyczącym dyrektywy przyjętym równocześnie z niniejszym komunikatem określono przepisy dotyczące definicji przestępstw korupcyjnych i kar grożących za ich popełnienie 18 . Rozszerzono w nim katalog przestępstw korupcyjnych, aby uwzględnić w nim sprzeniewierzenie środków publicznych, płatną protekcję, nadużycie stanowiska, a także utrudnianie działania wymiaru sprawiedliwości i nielegalne wzbogacenie w związku z przestępstwami korupcyjnymi wykraczające poza bardziej tradycyjne przestępstwo łapownictwa. We wniosku określono również spójne wymiary kar, a także okoliczności obciążające i łagodzące. Okolicznością obciążającą może być na przykład fakt zajmowania przez sprawcę wysokiego stanowiska publicznego lub ponoszenie przez niego odpowiedzialności za egzekwowanie prawa. Okoliczności łagodzące mogą obejmować sytuacje, w których sprawca wskazuje pozostałych sprawców lub pomaga w doprowadzeniu ich przed sąd. Wniosek ten stanowi na szczeblu UE pierwszy pojedynczy akt prawny, w którym uwzględniono korupcję zarówno w sektorze publicznym, jak i w sektorze prywatnym. Określono w nim również wyraźne wymogi dotyczące monitorowania i sprawozdawczości, które mają wspomóc egzekwowanie przepisów. Pierwszym etapem przeciwdziałania korupcji jest zapobieganie jej oraz tworzenie kultury uczciwości, w ramach której nie toleruje się korupcji. Zgodnie z proponowaną dyrektywą państwa członkowskie są zobowiązane podejmować działania takie jak prowadzenie kampanii informacyjnych i uświadamiających oraz realizacja programów badawczych i edukacyjnych, a także zachęcać organizacje społeczeństwa obywatelskiego i organizacje środowiskowe do udziału w działaniach antykorupcyjnych. Proponowana dyrektywa zawiera również wymóg, aby państwa członkowskie zapewniły wprowadzenie głównych narzędzi prewencyjnych, takich jak otwarty dostęp do informacji mających znaczenie dla interesu publicznego, skuteczne zasady ujawniania konfliktów interesu w sektorze publicznym i radzenia sobie z nimi, skuteczne zasady ujawniania i weryfikacji majątku urzędników publicznych i skuteczne zasady regulujące interakcje między sektorem prywatnym i sektorem publicznym. Dyrektywa zawiera spójny zestaw zasad na potrzeby skuteczniejszej walki z korupcją w UE i poprawy koordynacji działań na szczeblach krajowym i unijnym. Wniosek ten przyczyni się również do skuteczniejszego egzekwowania przepisów. Ze sprawozdań na temat praworządności wynika, że systemy sądownictwa karnego zapewniające właściwe narzędzia do walki z korupcją mają podstawowe znaczenie w kontekście utrzymania wysokich standardów. Dyrektywa umożliwi skuteczną walkę z korupcją w całej UE dzięki zapewnieniu minimalnych zasad pozwalających rozwiązać problem występowania złożonej sieci wzajemnie powiązanych działań bazujących na korupcji we współczesnych społeczeństwach. Zostaną w niej uwzględnione główne czynniki stanowiące o skuteczności działań antykorupcyjnych, w tym zdolności, specjalizacja i dostęp do odpowiednich narzędzi dochodzeniowo-śledczych, a także – przeszkody utrudniające prowadzenie skutecznych postępowań przygotowawczych i sądowych, takie jak uciążliwe lub nieprzejrzyste przepisy zasady uchylania immunitetów i zbyt krótkie terminy przedawnienia przestępstw korupcyjnych.

3.2    Uwzględnianie problematyki zwalczania korupcji przy opracowywaniu polityki UE

Zwalczanie korupcji stanowi jeden z głównych obszarów wewnętrznej i zewnętrznej polityki UE. W swoich działaniach Komisja zawsze stara się zapewnić zabezpieczenia przed korupcją, wyeliminować ewentualne luki, a także zapewnić, aby dzięki przejrzystości i jednoznaczności ograniczać możliwość rozwoju korupcji oraz aby instytucje i organy odpowiedzialne za realizację polityki UE na wszystkich poziomach przestrzegały wysokich standardów niezależności i uczciwości. Koordynacja działań głównych podmiotów w UE przyczynia się również do minimalizacji ryzyka korupcji szkodzącej polityce UE oraz do wspierania działań na szczeblach krajowym i międzynarodowym. Skuteczną prewencję stanowią również środki w zakresie egzekwowania prawa zapewniające ujawnianie i karanie korupcji. Polityka i programy UE obejmują zatem wiele różnych środków, których celem jest nie tylko zapobieganie i wykrywanie korupcji, lecz także zwiększenie skuteczności czynności dochodzeniowo-śledczych i karanie stwierdzonych przypadków korupcji. Proponowana dyrektywa dodatkowo wzmocni te ramy.

Budowanie kultury uczciwości i przejrzystości

Najlepszym zabezpieczeniem przed korupcją jest system polityczny i instytucjonalny oparty na uczciwości, przejrzystości i odpowiedzialności w życiu publicznym. Z tego względu skuteczne podejście antykorupcyjne często bazuje na środkach poprawy sytuacji w zakresie przejrzystości, etyki i uczciwości, a także na uregulowaniu obszarów takich jak konflikt interesów, lobbing i efekt „drzwi obrotowych”.

Z doświadczenia – w tym ze sprawozdań na temat praworządności – wynika, że na poziomach krajowym i unijnym zdecydowana odpowiedź na korupcję opiera się na systemach zapobiegania konfliktom interesów i radzenia sobie z nimi, na utworzeniu rejestru służącego przejrzystości i rejestru lobbystów oraz na utworzeniu sprawnych mechanizmów ujawniania i weryfikacji informacji majątkowych i konfliktów interesów urzędników publicznych.

Przejrzystość ma podstawowe znaczenie w kontekście nie tylko zapewnienia odpowiedzialności politycznej, lecz także budowania uczciwości. System oparty na przejrzystym podejmowaniu decyzji i ich wdrażaniu stanowi zasadniczy czynnik wyeliminowania możliwości korupcji. Utrudnieniem dla korupcji przy transakcjach jest także dokonywanie transakcji cyfrowych i publikowanie danych finansowych i pozostałych przez organy publiczne. Solidne i wyraźne ramy etyczne, połączone ze strukturami i instytucjami wymaganymi do ich prawidłowego funkcjonowania, stanowią skuteczne narzędzia walki z korupcją. Istnieje również istotny wymiar międzynarodowy: w ramach pakietu na rzecz obrony demokracji 19 Komisja zaproponuje przepisy dotyczące przejrzystości w zakresie reprezentacji zagranicznych interesów, aby ograniczyć ryzyko niejawnych ingerencji w procesy demokratyczne na szczeblach UE i państw członkowskich.

Na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci w obszarach tych opracowano istotne normy uczciwości i zwalczania korupcji. Do funkcjonowania kluczowych instytucji i rozwoju solidnych ram antykorupcyjnych i ram uczciwości w dużej mierze przyczyniły się prace organizacji takich jak Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO), Komisja Wenecka Rada Europy, OECD i Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości (UNODC). Aby bazujące na tych standardach reformy polityki i strategie na rzecz uczciwości były skuteczne, trzeba je dostosować do okoliczności. Celem zaleceń zawartych w sprawozdaniach na temat praworządności jest wsparcie państw członkowskich w realizacji takich reform i wzmocnienie przepisów w zakresie uczciwości, zapobieganie konfliktom interesów, zwiększenie przejrzystości działalności lobbingowej, ustanowienie i egzekwowanie przepisów dotyczących efektu „drzwi obrotowych” pomiędzy funkcjami publicznymi i prywatnymi oraz wdrożenie systemów ujawniania informacji majątkowych i konfliktów interesów.

Strategie prewencyjne służące przeciwdziałaniu ryzyku korupcji

Podobnie jak wszystkie inne przestępstwa korupcja ma miejsce, gdy zachodzą ku temu sprzyjające okoliczności. Na etapie opracowywania polityki UE dąży się do ograniczenia możliwości korupcji poprzez identyfikację ryzyka i tworzenie narzędzi niezbędnych do jego eliminacji. Jednym z pierwszych zadań nowej unijnej sieci antykorupcyjnej będzie stworzenie do 2024 r. mapy wspólnych obszarów wysokiego ryzyka. Prace te będzie prowadzić Komisja w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi. Określenie tych obszarów będzie istotne przy opracowywaniu przyszłych unijnych inicjatyw na rzecz walki z korupcją.

Podstawę tych prac będą stanowić działania przeprowadzone już w obszarach wyraźnego ryzyka. Szczególną uwagę zwrócono na zamówienia publiczne odpowiadające za 14 % PKB państw członkowskich UE. W 2014 r. przeprowadzono poważną reformę 20 , w ramach której umocniono zabezpieczenia w zakresie konfliktu interesów i wprowadzono obowiązek wykluczenia oferentów, którzy w przeszłości dopuścili się korupcji. Od 2018 r. obowiązuje wymóg organizacji w pełni elektronicznych zamówień publicznych, a obecnie trwają prace nad tworzeniem kultury przejrzystości obejmującej publikację wszystkich zamówień publicznych i obowiązek zgłaszania przez państwa członkowskie przypadków korupcji związanych z zamówieniami unijnymi. Organizacja konkursów otwartych prowadzonych w przejrzystych warunkach przez przeszkolonych specjalistów stanowi główny element eliminowania okoliczności sprzyjających korupcji.

Korupcja rozwija się tam, gdzie nie można jej zidentyfikować lub udowodnić. Praktyki korupcyjne często wiążą się z oszustwami podatkowymi, uchylaniem się od opodatkowania i unikaniem go. W wykrywaniu takich praktyk pomocne są zasady dotyczące przejrzystości przepisów podatkowych. Aktualizowanie przepisów dotyczących współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania bezpośredniego 21 i podatku od wartości dodanej 22 służy zwiększeniu wymiany informacji między państwami członkowskimi, co sprzyja identyfikacji korupcji przed wszczęciem formalnych postępowań karnych.

Szczególny problem w kontekście wykrywania korupcji stanowi sytuacja, w której ukrywa się transakcje i tożsamości beneficjentów rzeczywistych przy wykorzystaniu przedsiębiorstw fasadowych oraz innych nieprzejrzystych i złożonych wehikułów korporacyjnych 23 . Unijna dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy była regularnie zmieniana i wzmacniana 24 w celu wprowadzenia obowiązkowych rejestrów rzeczywistych beneficjentów podmiotów o charakterze korporacyjnym i innych podmiotów prawnych 25 . Rejestry te są przydatne przy wykrywaniu konfliktów interesów, ujawnianiu korupcji na wysokim szczeblu oraz prowadzeniu dochodzeń w sprawie nielegalnych przepływów pieniężnych. Dyrektywa ma również istotną wartość zapobiegawczą, ponieważ nakłada na podlegające jej przepisom podmioty z sektora prywatnego obowiązek zastosowania rozszerzonych praktyk w zakresie należytej staranności wobec klientów, jeżeli zidentyfikowano podwyższone ryzyko, na przykład w odniesieniu do osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne 26 . We wniosku dotyczącym pakietu na rzecz przeciwdziałania praniu pieniędzy z lipca 2021 r. dodatkowo wzmocniono unijne ramy obrony integralności jej systemu finansowego i rynku wewnętrznego 27 .

Inicjatywy mające na celu zwalczanie konkretnych zagrożeń związanych z przestępczością zorganizowaną również pomagają ograniczyć możliwości korupcji. Przykładem może być nielegalny handel dobrami kultury, w przypadku którego plan działania UE przeciwko nielegalnemu handlowi dobrami kultury 28 z grudnia 2022 r. zapewnia kompleksowe ramy umożliwiające UE i państwom członkowskim udoskonalenie zapobiegania nielegalnemu handlowi dobrami kultury, wykrywania takiego handlu oraz reagowania na niego w ramach wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych.

Zapobieganie korupcji z założenia wymaga niezależności i bezstronności organów krajowych ustanowionych na mocy prawa UE, niezależnie od tego, czy są to krajowe organy ochrony konkurencji, organy zajmujące się kontrolą zamówień publicznych czy organy regulacyjne. W ten sposób zarówno na poziomie unijnym, jak i na poziomie krajowym panuje ta sama kultura zapobiegania i uczciwości. Na przykład w przepisach dotyczących konkurencji ustanowiono minimalne gwarancje niezależności krajowych organów egzekwujących unijne reguły konkurencji 29 . Gwarancje te obejmują zasady dotyczące konfliktu interesów i ochrony przed zwolnieniem. W prawodawstwie dotyczącym rynku wewnętrznego ustanawiającym zasady dla krajowych organów regulacyjnych i organów ds. bezpieczeństwa w takich dziedzinach jak łączność elektroniczna, media, energia elektryczna, gaz, żywność i pasze, jednolity europejski obszar kolejowy i bezpieczeństwo kolei na państwa członkowskie nałożono obowiązek zagwarantowania, że dane organy są funkcjonalnie niezależne i wykonują swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty.

Identyfikowanie i mapowanie obszarów ryzyka jest kluczowe, aby działania na rzecz walki z korupcją były skuteczne. Korupcja stale się rozwija i dostosowuje się do nowych możliwości, a jej wzorce różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. Żaden sektor ani obszar działalności nie jest wolny od ryzyka korupcji, ale na szczególną uwagę zasługują wspólne obszary wysokiego ryzyka – zwykle te, w których zarządza się znacznymi funduszami publicznymi, zezwoleniami lub usługami krytycznymi. Sektory takie jak opieka zdrowotna, budownictwo lub miejskie planowanie przestrzenne są zatem narażone na ryzyko, a nagły wzrost inwestycji publicznych może stworzyć nowe zagrożenia związane z korupcją. Stałego monitorowania wymagają również obszary o wysokim ryzyku przestępczości, takie jak porty, które są punktami krytycznymi dla zorganizowanych grup przestępczych zajmujących się nielegalnym obrotem środkami odurzającymi.

Do nowych obszarów działania należą programy ułatwień pobytowych i obywatelstwa dla inwestorów (programy złotych wiz i złotych paszportów), które, jak ostrzegała Komisja, mogą być wykorzystywane do ukrywania przestępstw finansowych, w tym przekupstwa i korupcji 30 . Komisja uważa, że programy obywatelstwa dla inwestorów, w ramach których nadaje się obywatelstwo państwa członkowskiego, a tym samym obywatelstwo Unii, w zamian za wcześniej ustalone płatności lub inwestycje, bez rzeczywistej więzi z przyznającym je państwem członkowskim, stanowią naruszenie prawa UE i podjęła działania przeciwko państwom członkowskim utrzymującym takie programy 31 . Sport jest kolejnym przykładem dziedziny stosunkowo niedawno uznanej za obszar wysokiego ryzyka, w której zorganizowane grupy przestępcze dążą do osiągnięcia zysku poprzez ustawianie wyników zawodów sportowych, korupcję i wymuszenia 32 .

Wykrywanie korupcji

Podczas gdy mechanizmy kontroli wewnętrznej i zewnętrznej, a w sektorze publicznym także władze – jak również aktywne i sprawne organy ścigania – mają najlepsze możliwości wykrywania oznak korupcji, całe społeczeństwo ma do odegrania kluczową rolę w jej ujawnianiu.

Wiele głośnych ostatnio spraw ujawniono dzięki osobom, które reagowały na nadużycia w kontekście swojej pracy. Kluczową rolę sygnalistów w obronie interesu publicznego uznano w dyrektywie w o ochronie sygnalistów z 2019 r. 33 . Dyrektywa ta przyczynia się do walki z korupcją w wielu kluczowych obszarach polityki UE, takich jak zamówienia publiczne, usługi finansowe, ochrona interesów finansowych UE, ochrona środowiska, bezpieczeństwo transportu, zdrowie publiczne i bezpieczeństwo jądrowe. Ustanowiono w niej skuteczne normy ochrony sygnalistów ujawniających nielegalną działalność przed działaniami odwetowymi. Na państwa członkowskie nałożono obowiązek utworzenia przejrzystych wewnętrznych i zewnętrznych kanałów zgłoszeń, które mogą zagwarantować poufność sygnalistom w sektorach publicznym i prywatnym, a także zapewnić przekazywanie określonych informacji zwrotnych i podejmowanie działań następczych. Skuteczne wdrażanie dyrektywy o ochronie sygnalistów jest kluczowe, aby w sposób zdecydowany egzekwować przepisy antykorupcyjne. Proponowana dyrektywa może pójść o krok dalej poprzez rozszerzenie ochrony na osoby zgłaszające przestępstwa korupcyjne. Zachęci to osoby fizyczne do zgłaszania przestępstw korupcyjnych bez obawy o odwet i poprawi skuteczność dochodzeń antykorupcyjnych.

W ujawnianiu korupcji szczególnie ważną rolę odgrywają dziennikarze. Wielu dziennikarzy i wiele organizacji medialnych wypowiadających się w kwestiach ważnych dla interesu publicznego i ujawniających korupcję spotyka się jednak z nękaniem i pogróżkami. Komisja zaproponowała niedawno środki mające na celu poprawę ich bezpieczeństwa 34 i lepszą ochronę przed nadużywaniem drogi sądowej 35 . Wniosek z 2022 r. dotyczący europejskiego aktu o wolności mediów 36 zawiera ważne przepisy mające na celu wzmocnienie ich niezależności. Takie zabezpieczenia przed ingerencjami politycznymi w decyzje redakcyjne, jak wymogi dotyczące niezależności, odpowiednie stabilne finansowanie mediów publicznych oraz przepisy dotyczące przejrzystości w zakresie własności mediów i przydzielania reklam państwowych, umożliwią mediom lepsze pełnienie ich ważnej roli społecznej, w tym w zakresie utrzymywania nadzoru i ujawniania korupcji. We wniosku określono również środki mające na celu ochronę niezależności redaktorów oraz ujawnianie konfliktów interesów.

Także sektor prywatny jest ważnym partnerem w walce z korupcją. W sektorze finansowym podmioty prywatne mają obowiązek dochowania należytej staranności, co pomaga chronić system finansowy UE. Ponieważ potrzebują one wsparcia w staraniach na rzecz identyfikowania i zgłaszania przypadków prania pieniędzy pochodzących z korupcji, unijne ramy przeciwdziałania praniu pieniędzy mają na celu zwiększenie zrozumienia zagrożeń przez podmioty sektora prywatnego oraz wzmocnienie ich zdolności w zakresie wykrywania i zgłaszania korupcji. Dodatkowo jednostki analityki finansowej i organa ścigania opracowują informacje na temat typologii korupcji oraz tendencji i wskaźników ryzyka w jej zakresie. W celu wspierania kultury uczciwości w dyrektywie w sprawie sprawozdawczości przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju 37 z 2022 r. na podmioty sektora prywatnego objęte jej zakresem nałożono obowiązek uwzględniania w sprawozdaniach z działalności informacji dotyczących etyki biznesu i kultury korporacyjnej, w tym przeciwdziałania korupcji.

Zwalczanie korupcji

Dochodzenia w sprawie korupcji oraz jej ściganie i karanie za nią należy w dużej mierze do obowiązków organów ścigania w państwach członkowskich. Monitorowanie w ramach sprawozdań na temat praworządności ujawnia wyzwania związane z postępowaniami przygotowawczymi i sądowymi oraz orzekaniem w sprawach dotyczących korupcji, a proponowana dyrektywa w sprawie zwalczania korupcji za pomocą prawa karnego służy usunięciu konkretnych niedociągnięć. Walka z korupcją wymaga niezależnych i skutecznych systemów wymiaru sprawiedliwości, wyposażonych w wystarczające środki finansowe, odpowiednie zasoby ludzkie i możliwość pełnego wykorzystania narzędzi cyfrowych, aby skutecznie stosować i egzekwować przepisy antykorupcyjne w oparciu o prowadzenie bezstronnych postępowań przygotowawczych i sądowych. Skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje z tytułu korupcji oraz należyte odzyskiwanie i konfiskata dochodów z tych przestępstw wzmacniają wiarygodność wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania oraz działają odstraszająco.

Zacieśnienie współpracy między szczeblem unijnym i szczeblem krajowym może zapewnić skuteczniejszą reakcję na korupcję. Zharmonizowane przepisy dotyczące przestępstw i kar, przepisy dotyczące współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oparte na zasadzie wzajemnego uznawania, a także działalność wyspecjalizowanych agencji i organów, takich jak Eurojust, Europol, Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i Prokuratura Europejska (EPPO), przyczyniają się do wykrywania korupcji oraz prowadzenia w jej sprawie postępowań przygotowawczych i sądowych.

Komisja podjęła istotne działania w celu zapewnienia państwom członkowskim lepszych narzędzi pozbawiania przestępców nielegalnie zdobytego majątku, w tym mienia pochodzącego z przestępstw korupcyjnych 38 . Dzięki wzajemnemu uznawaniu nakazów zabezpieczenia 39  zabezpieczanie i konfiskata mienia pochodzącego z przestępstw w całej UE jest szybsze i prostsze. Niedawno – w maju 2022 r. – Komisja zaproponowała dyrektywę w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia 40 w celu zapewnienia skutecznego śledzenia, identyfikowania i zabezpieczania zysków pochodzących z działalności przestępczej, w tym korupcji, zarządzania nimi i ich konfiskowania 41 .

Inne przepisy UE wspierające egzekwowanie prawa w walce z korupcją obejmują nowo przyjęty pakiet dotyczący elektronicznego materiału dowodowego, uwzględniający częstsze korzystanie z kanałów łączności elektronicznej przez przestępców i struktury przestępczości zorganizowanej. Umożliwi on organom krajowym występowanie o elektroniczny materiał dowodowy w sprawach karnych bezpośrednio do dostawców usług z innych państw członkowskich. Korupcja należy do przestępstw, w przypadku których możliwe będzie stosowanie europejskiego nakazu wydania i europejskiego nakazu zabezpieczenia. Europejski nakaz aresztowania 42 już teraz umożliwia szybką procedurę transgranicznego przekazywania osób między organami sądowymi państw członkowskich w celu ścigania karnego lub wykonania kary pozbawienia wolności, w tym w sprawach korupcyjnych. Pracę organów ścigania, w szczególności biur ds. odzyskiwania mienia i organów antykorupcyjnych, ułatwia również możliwość uzyskania dostępu do informacji o rachunkach finansowych i bankowych oraz korzystania z tych informacji 43 .

Działania UE na rzecz zwalczania nadużyć finansowych stanowią wsparcie działań antykorupcyjnych

UE i jej państwa członkowskie ponoszą wspólną odpowiedzialność za ochronę interesów finansowych UE 44 . Bardzo często działania mające na celu zwalczanie nadużyć finansowych, w ramach których ludzie próbują uzyskać nielegalne korzyści z budżetu UE, pomagają również w zwalczaniu korupcji – w przypadku gdy władzy publicznej nadużywa się w tym samym celu.

Rozporządzenie finansowe 45 UE zawiera ogólne przepisy dotyczące zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania, określające zasady udzielania zamówień publicznych i przyznawania finansowania, aby zminimalizować ryzyko korupcji mającej wpływ na fundusze UE. Obejmuje to przepisy dotyczące unikania konfliktów interesów 46 . Obecna strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych 47 zapewnia ramy skoordynowanego stosowania przepisów chroniących budżet UE przed nadużyciami finansowymi, korupcją i innymi nieprawidłowościami, do których doprowadzono celowo. Aby zapewnić ścisłą kontrolę wykonania budżetu UE, stosuje się różne narzędzia dostosowane do tego, czy realizacja programów finansowych odbywa się w ramach zarządzania bezpośredniego przez Komisję, zarządzania pośredniego, czy też zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi. Narzędzia takie jak system wczesnego wykrywania i wykluczania (EDES) pomagają wykrywać nieuczciwe lub nierzetelne podmioty gospodarcze i odbierać im możliwość uzyskania funduszy unijnych. Niedawny wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia finansowego 48 poprawiłby również jakość danych dotyczących odbiorców finansowania UE (w tym ich beneficjentów rzeczywistych), w tym poprzez obowiązkowe stosowanie zapewnianego przez Komisję jednego zintegrowanego systemu informatycznego do eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka. Wniosek rozszerzyłby również stosowanie EDES na nowe obszary wydatków 49 .

Rygorystyczne oceny ex ante pomagają zapewnić, aby podmioty wdrażające fundusze UE miały skuteczne systemy kontroli wewnętrznej, w szczególności w celu zapobiegania nadużyciom finansowym i korupcji. Zabezpieczenia przed nadużyciami finansowymi i korupcją są również kluczowymi wymogami systemów kontroli funduszy UE na poziomie krajowym 50 , a państwa członkowskie mają obowiązek zapobiegać nieprawidłowościom, które mogą być związane z korupcją, wykrywać je, korygować i zgłaszać. Rola organów audytowych w zapewnianiu skutecznych systemów wykrywania praktyk korupcyjnych i zapobiegania im jest również bardzo ważna. Europejski Trybunał Obrachunkowy i Służba Audytu Wewnętrznego Komisji uzupełniają kontrole poszczególnych państw członkowskich i programów, a do wszystkich funduszy UE dotkniętych korupcją stosuje się mechanizmy wycofania.

Oprócz zapobiegania korupcji w funduszach UE, Unia stworzyła również silną strukturę instytucjonalną, która pomaga w identyfikacji i ściganiu wszelkich przypadków korupcji związanych z budżetem UE. Obejmuje ona OLAF, EPPO, koordynacyjną rolę Eurojustu oraz zdolności analityczne Europolu, a wszystko to w ścisłej współpracy z organami krajowymi. EPPO działa od czerwca 2021 r. 51 i jest odpowiedzialna za prowadzenie dochodzeń w sprawie korupcji i jej ściganie oraz stawianie przed sądem sprawców i współsprawców przestępstw mających wpływ na interesy finansowe UE, w tym korupcji, która może zaszkodzić budżetowi UE. W tym zakresie EPPO wszczyna dochodzenia i sprawuje funkcję oskarżyciela publicznego przed właściwymi sądami uczestniczących państw członkowskich.

Właściwy wkład służb dochodzeniowych i prokuratury w zwalczanie korupcji jest kluczowe dla utrzymania praworządności. Ogólny system warunkowości 52 chroni budżet UE przed naruszeniami zasad państwa prawnego, które mają lub mogą mieć poważny wpływ na budżet. Obejmuje to systemowe niepowodzenia państw członkowskich w walce z korupcją. Na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości Rada może, na wniosek Komisji, zawiesić zobowiązania lub płatności lub przyjąć inne środki, jeżeli naruszenia zasad państwa prawnego w tym państwie członkowskim 53 mają lub mogą mieć poważny i dość bezpośredni wpływ na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu UE lub ochronę interesów finansowych UE.

4.    WSPIERANIE WALKI Z KORUPCJĄ W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

Korupcja przybiera wiele form, a działania korupcyjne różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, na poziomach krajowym i lokalnym oraz w różnych sektorach. Chociaż do walki z korupcją niezbędne są pewne wspólne zasady, standardy i dobre praktyki, skuteczne działania polityczne muszą być dostosowane do konkretnych wyzwań, zagrożeń i potrzeb. UE podejmuje zatem dostosowane do potrzeb inicjatywy, aby wspierać każde państwo członkowskie w walce z korupcją na poziomie krajowym.

Wsparcie UE na rzecz krajowych reform antykorupcyjnych

UE przyczynia się do rozwijania i wymiany najlepszych praktyk poprzez cykl rocznych sprawozdań na temat praworządności. Od 2020 r. Komisja monitoruje krajowe działania antykorupcyjne jako jeden z głównych elementów praworządności. Od 2022 r. w sprawozdaniach znajdują się również zalecenia dla każdego kraju, wspierające państwa członkowskie w realizacji bieżących lub planowanych reform, zachęcające państwa członkowskie do wprowadzania pozytywnych zmian oraz ułatwiające im identyfikowanie obszarów, w których niedawno wprowadzone zmiany lub reformy mogą wymagać usprawnień lub działań następczych.

Oceny poszczególnych państw zawarte w rocznych sprawozdaniach na temat praworządności pokazują, w jaki sposób państwa członkowskie zapobiegają korupcji, dostosowując przepisy do nowych tendencji i wykorzystując zdobyte doświadczenia, w jaki sposób budują kulturę walki z korupcją oraz jakie starania podejmują w celu poprawy egzekwowania prawa. Poprzez zalecenia i działania następcze w związku z każdym sprawozdaniem Komisja angażuje się na poziomie technicznym i politycznym w działania państw członkowskich, oferuje im wiedzę fachową oraz pomaga sprostać zidentyfikowanym wyzwaniom i przeprowadzić niezbędne reformy. Proces ten umożliwia również cenne wspólnych obserwacje, podkreślające konkretne zagadnienia, które można rozwijać w ramach nowej sieci.

Walka z korupcją należy – obok niezależności i efektywności wymiaru sprawiedliwości oraz jakości i inkluzyjności procesu stanowienia prawa – do kwestii uwzględnianych w ramach europejskiego semestru. Oceny zawarte w sprawozdaniach dotyczących europejskiego semestru – ze względu na ich znaczenie gospodarcze i bezpośredni wpływ na otoczenie biznesowe, inwestycje, wzrost gospodarczy i miejsca pracy – obejmują wyzwania, z którymi mierzą się niektóre państwa członkowskie w związku z korupcją. Wśród konkretnych przykładów można wymienić skuteczniejszą ochronę sygnalistów, wzmocnienie ram antykorupcyjnych poprzez ustanowienie nowych niezależnych organów kontrolnych, bardziej rygorystyczne procedury kontrolne, systematyczne kontrole oświadczeń o stanie majątkowym, stworzenie niezależnych możliwości ścigania przypadków korupcji oraz bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące konfliktu interesów i ich egzekwowanie.

Zalecenia dla poszczególnych krajów w ramach semestru pomogły ukierunkować konkretne reformy i inwestycje w kilku państwach członkowskich w celu poprawy ich zdolności do walki z korupcją. Zalecenia te znalazły również odzwierciedlenie w konkretnych celach pośrednich w krajowych planach odbudowy i zwiększania odporności. Szczególne zobowiązania w zakresie reform podjęte w tych planach przez szereg państw członkowskich zapewnią zapobieganie konfliktom interesów, korupcji i nadużyciom finansowym związanym z wykorzystaniem funduszy publicznych oraz wykrywanie i usuwanie tych nadużyć.

Aby wspierać działania antykorupcyjne w państwach członkowskich, Komisja korzysta również z programów sektorowych. Instrument Wsparcia Technicznego zapewnia dostosowaną do potrzeb wiedzę techniczną mającą pomóc państwom członkowskim w budowaniu zdolności administracyjnych oraz opracowywaniu i wdrażaniu reform, z których wiele koncentruje się na zwiększeniu ochrony przed korupcją. Przykłady reform wspieranych w ramach Instrumentu Wsparcia Technicznego obejmują włączenie przejrzystości i odpowiedzialności do struktur krajowych, wsparcie techniczne w zakresie opracowywania i wdrażania wytycznych etycznych oraz strategii przeciwdziałania korupcji i nadużyciom finansowym, a także wsparcie w zakresie transpozycji i wdrażania przepisów UE dotyczących przeciwdziałania korupcji.

W ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego UE finansuje również szereg działań antykorupcyjnych. Mają one na celu głównie wzmocnienie koordynacji działań i współpracy organów ścigania oraz innych organów krajowych, w tym organów kluczowych, takich jak Europol i stosowne organizacje międzynarodowe. Przykłady takich działań obejmują budowanie zdolności krajowych organów antykorupcyjnych, a także wspieranie projektów realizowanych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Program UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych oferuje państwom członkowskim wsparcie w zwalczaniu nadużyć finansowych, korupcji i wszelkich innych niezgodnych z prawem działań naruszających interesy finansowe Unii. W szczególności program ten pomaga wzmocnić zdolności dochodzeniowe organów krajowych i zawiera część szkoleniową.

Wspieranie organów wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania

Współpraca organów ścigania może w znacznym stopniu przyczynić się do ścigania korupcji i prowadzenia dochodzeń w jej sprawie. Eurojust wspiera współpracę sądową państw członkowskich w walce z korupcją. W 2021 r. wsparł państwa członkowskie w 326 sprawach dotyczących korupcji, powołał 11 wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych i odbył 13 spotkań koordynacyjnych dotyczących konkretnych spraw. Politykę antykorupcyjną wyróżniono w europejskiej strategii szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości na lata 2021–2024 54 mającej na celu szkolenie pracowników wymiaru sprawiedliwości w dziedzinie prawa UE. W 2023 r. Europejska Sieć Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości zorganizowała szereg seminariów poświęconych zwalczaniu korupcji. W pierwszych 7 miesiącach 2021 r. EPPO przeprowadziła dochodzenia w 40 sprawach dotyczących korupcji mającej wpływ na budżet UE. W 2022 r. liczba ta wzrosła do 87.

Ze względu na powiązania między korupcją a przestępczością zorganizowaną, Europol aktywnie wspiera państwa członkowskie w walce z korupcją, przeprowadza analizy strategiczne i wspiera postępowania przygotowawcze i operacje wywiadowcze. Europejski Ośrodek ds. Przestępczości Gospodarczej i Finansowej Europolu udziela wsparcia operacyjnego i analitycznego partnerom Europolu i państwom członkowskim w prowadzeniu dochodzeń w sprawie przestępstw finansowych i gospodarczych, w tym korupcji, a także w zabezpieczaniu i konfiskacie mienia pochodzącego z przestępstw.

Przykład: Europejski Ośrodek ds. Przestępczości Gospodarczej i Finansowej Europolu wsparł hiszpańską Straż Obywatelską (Guardia Civil) i Policję Krajową (Policía Nacional) w wykryciu korupcji wśród funkcjonariuszy policji i funkcjonariuszy celnych, którzy ułatwiali przemyt narkotyków do UE. Ten układ korupcyjny służył ułatwieniu wysyłki do Europy Zachodniej kokainy i haszyszu o wartości setek milionów euro. Ośrodek wspierał dochodzenie poprzez zapewnienie użytecznych operacyjnie danych wywiadowczych, wsparcia analitycznego i bezpośredniego wsparcia operacyjnego.

5.    INSTYTUCJE UNII EUROPEJSKIEJ A WALKA Z KORUPCJĄ

Wiarygodność działań UE w zakresie zwalczania korupcji w polityce UE oraz wspierania działań państw członkowskich zależy od skuteczności i renomy jej własnych instytucji, organów, urzędów i agencji. Od lat 90. UE tworzy zestaw zasad i procedur mających na celu ograniczenie do minimum ryzyka korupcji wśród swojego personelu i na szczeblu politycznym. Wprowadziła zestaw zasad etyki, uczciwości i przejrzystości, które pomagają zapobiegać korupcji, a także ukonstytuowała nowe organy badające wszelkie przypadki korupcji. Ostatnie wydarzenia przypomniały jednak, że instytucje Unii nie są odporne na korupcję i że zasady te należy nie tylko stosować rygorystycznie i konsekwentnie, lecz także na bieżąco aktualizować. Instytucje Unii Europejskiej i państwa członkowskie powinny przestrzegać tych samym norm i opierać się na tym samym zaangażowaniu w zapobieganie korupcji, na kulturze uczciwości i egzekwowaniu wymagających zasad.

W instytucjach Unii obowiązuje polityka zerowej tolerancji wobec korupcji. Podstawą zapobiegania korupcji są silne ramy etyki, uczciwości i przejrzystości. W regulaminie pracowniczym UE 55 ustanowiono indywidualne obowiązki etyczne personelu UE. Znalazły się w nim przepisy szczegółowe dotyczące obszarów, takich jak konflikty interesów, przywileje i prezenty, tytuły i odznaczenia, działalność dodatkowa a sprawowanie urzędu publicznego, działalność małżonka, obowiązki po zakończeniu służby, poufność, zgłaszanie przypadków potencjalnie nielegalnej działalności, informowanie o nieprawidłowościach oraz sankcje dyscyplinarne. Każda instytucja, organ, urząd i agencja Unii Europejskiej ma obowiązek stosować te ramy prawne wobec swoich pracowników i zapewnić ich przestrzeganie. Obejmuje to regularną aktualizację przepisów wewnętrznych, działania mające na celu podniesienie świadomości, udzielanie porad pracownikom i karanie przypadków naruszenia przepisów. Zgodnie z regulaminem pracowniczym wobec pracownika można zastosować sankcje dyscyplinarne za naruszenie przepisów, a instytucje, organy, urzędy i agencje mogą utworzyć specjalne, wyspecjalizowane służby wewnętrzne do prowadzenia dochodzeń i rozstrzygania kwestii dyscyplinarnych 56 . Obowiązki wynikające z regulaminu pracowniczego 57 stosowane są razem z obowiązkami wynikającymi z rozporządzenia finansowego UE.

Aby umożliwić kontrolę publiczną oraz zapewnić obywatelom i innym grupom interesów możliwość śledzenia działalności lobbingowej na szczeblu UE, w 2021 r. Parlament Europejski, Rada i Komisja przyjęły nowe wspólne ramy współpracy w zakresie rejestru służącego przejrzystości 58 w celu dalszego propagowania etycznej i przejrzystej reprezentacji interesów na szczeblu UE 59 . Określono w nich kodeks postępowania i zasady etyki oraz zasady, których powinni przestrzegać wpisani do rejestru przedstawiciele grup interesu, a uzupełnienie tych ram stanowią środki służące przejrzystości wewnętrznej w instytucjach dotyczące spotkań i innych kontaktów z lobbystami.

W odniesieniu do członków i przewodniczących instytucji Unii Europejskiej, a mianowicie Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Komisji Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego i Trybunału Obrachunkowego, w traktatach określono ramy indywidualnych zobowiązań etycznych członków każdej instytucji 60 , a także sankcje w przypadku naruszenia tych zobowiązań. Są one zazwyczaj uzupełniane bardziej szczegółowymi zasadami, w szczególności regulaminami wewnętrznymi lub kodeksami postępowania 61 , które różnią się w zależności od instytucji. Ramy etyczne wymagają regularnych aktualizacji w celu dalszego zwiększania przejrzystości, uczciwości i odpowiedzialności w instytucjach Unii. W związku z tym Komisja zaproponuje ustanowienie międzyinstytucjonalnego organu ds. etyki, który określi mocne wspólne standardy, jak również środki mające na celu zwiększenie przejrzystości.

Podstawowym zadaniem Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) jest prowadzenie dochodzeń administracyjnych dotyczących nadużyć finansowych, korupcji lub wszelkiej innej nielegalnej działalności mającej wpływ na interesy finansowe UE. W 1999 r. instytucje Unii postanowiły rozszerzyć mandat OLAF-u i objąć nim wszystkie przypadki poważnych uchybień popełnionych przez personel UE lub przez członków instytucji, organów, urzędów i agencji Unii niezależnie od wpływu tych uchybień na interesy finansowe UE. Obejmuje to na przykład poważne sprawy związane z wypełnianiem obowiązków służbowych lub naruszeniami kodeksu postępowania. Inne instytucje i organy mogą przystąpić do tego porozumienia, jednak w praktyce istnieją pewne przeszkody w dostępie OLAF-u do informacji lub pomieszczeń niektórych instytucji. Również Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich pełni ważną rolę nadzorczą w ramach swoich ogólnych uprawnień do rozpoznawania przypadków niewłaściwego administrowania przez instytucje Unii.

Do rozpoznawania spraw dotyczących przestępstw, w tym korupcji i nadużyć finansowych, popełnionych przez personel lub członków instytucji właściwe są sądy krajowe. Takie sprawy mogą wnosić do sądu prokuratorzy krajowi albo – jeżeli dotyczy to interesów finansowych UE – EPPO. Jeżeli członkowie lub personel są objęci immunitetem w odniesieniu do działań podejmowanych w ramach czynności służbowych, dana instytucja Unii musi uchylić ten immunitet, o ile nie jest to sprzeczne z interesami Unii, a decyzje tej instytucji podlegają kontroli Trybunału Sprawiedliwości.

6.    BUDOWANIE WSPÓLNEJ KULTURY ZWALCZANIA KORUPCJI

Wspólna, ogólnospołeczna kultura oparta na zasadzie zerowej tolerancji dla korupcji jest silnym wyrazem europejskiego zaangażowania w rządy prawa i wysokie standardy uczciwości w życiu publicznym. Wspieranie tych wartości stanowi istotne uzupełnienie bardziej bezpośrednich działań w zakresie zapobiegania, wykrywania i ścigania korupcji. Stworzenie takiej kultury wymaga wielopłaszczyznowych działań: począwszy od edukowania osób młodych, aby etyka i uczciwość były wpisane w ich oczekiwania, po ułatwienie wymiany między podmiotami na poziomie krajowym i europejskim, aby lepiej zrozumiały one wyzwania i były bardziej zdeterminowane do działania. Zasadnicze znaczenie ma bliska i regularna koordynacja działań wszystkich odpowiednich organów publicznych, organizacji wielostronnych, społeczeństwa obywatelskiego, mediów i sektora prywatnego.

Nawiązywanie partnerstw z sektorem prywatnym, społeczeństwem obywatelskim, środowiskiem badawczym i akademickim, mediami, jak również obywatelami może pomóc w stworzeniu kultury uczciwości poprzez przyjęcie podejścia obejmującego całe społeczeństwo. Komisja nada priorytet kampaniom zwiększania świadomości i programom z zakresu edukacji obywatelskiej, czym podkreśli zasadniczą rolę, jaką poszczególne osoby odgrywają we wspieraniu kultury uczciwości oraz zbada, w jaki sposób osoby, które wzięły udział w takich programach, mogłyby działać opiniotwórczo jako ambasadorzy uczciwości. Komisja opisze również istniejące możliwości finansowania unijnego w obszarze zwalczania korupcji, aby zwiększyć ich widoczność i spójność.

Działalność w ramach Programu Erasmus+ w dziedzinach kształcenia, szkolenia, młodzieży i sportu w Europie obejmuje zagadnienia antykorupcyjne. Działania zmierzające do zwalczania korupcji są częścią różnych priorytetów politycznych, takich jak zaangażowanie obywatelskie i odpowiedzialne obywatelstwo. UE wspiera na przykład wspólne studia magisterskie Erasmus Mundus („Erasmus Mundus Joint Master”) w dziedzinie etyki i uczciwości w sporcie na szczeblu uniwersyteckim, a w ramach programu Erasmus+ wspierane jest innowacyjne podejście do edukacji w zakresie przeciwdziałania korupcji w szkołach na Węgrzech, we Włoszech i w Słowenii. Wsparcie badań i gromadzenia dowodów dotyczących nowych form korupcji odbywa się również za pośrednictwem programów ramowych na rzecz badań naukowych i innowacji i ma na celu opracowywanie innowacyjnych rozwiązań na użytek organów antykorupcyjnych i praktyków zajmujących się zwalczaniem korupcji.

Społeczeństwo obywatelskie ma do odegrania zasadniczą rolę, nie tylko jako strażnik identyfikujący potencjalne zagrożenia lub przypadki korupcji, lecz także jako katalizator wspierania i utrzymywania kultury zwalczania korupcji dzięki zwiększaniu świadomości oraz działaniom edukacyjnym i rzecznictwu. W wielu państwach członkowskich organizacje społeczeństwa obywatelskiego są istotnymi partnerami w realizowaniu krajowych strategii antykorupcyjnych. Rolę tę można dodatkowo rozszerzyć. Jako przykład można tu podać „pakty uczciwości”, które opracowano jako narzędzie służące zapobieganiu korupcji w zamówieniach publicznych, i które opierają się na zobowiązaniu instytucji zamawiającej i oferentów do stosowania najlepszych praktyk i do maksymalnego zwiększenia przejrzystości. Monitorowaniem tych działań zajmuje się podmiot trzeci, zazwyczaj organizacja społeczeństwa obywatelskiego. Pakty uczciwości promuje się w programach finansowych UE na lata 2021–2027 i zachęca się państwa członkowskie do stopniowego włączania tych paktów do swoich programów.

Wolne i pluralistyczne media oraz środowisko, w którym dziennikarze mogą wykonywać swoją pracę bez bycia nękanymi lub zastraszanymi, mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia, aby media pełniły swoją rolę organizacji strażniczej. Komisja wspiera działania promujące wolne, zróżnicowane i pluralistyczne środowisko mediów. Obejmuje to wspieranie transgranicznego dziennikarstwa opartego na współpracy, monitorowanie pluralizmu mediów, mapowanie naruszeń wolności mediów i obronę dziennikarzy, których bezpieczeństwo jest zagrożone. Dla przykładu – od 2021 r. UE finansuje europejski mechanizm szybkiego reagowania na naruszenia wolności prasy i mediów oraz utrzymuje fundusz wsparcia dziennikarzy śledczych i organizacji medialnych w sytuacjach nadzwyczajnych.

7.    ZWALCZANIE KORUPCJI W POLITYCE ZEWNĘTRZNEJ UE

Włączanie działań antykorupcyjnych do polityki zewnętrznej stanowi istotny element starań na rzecz promowania dobrych rządów i dobrobytu na całym świecie. Spójne podejście w ramach wewnętrznej i zewnętrznej polityki antykorupcyjnej jest istotne dla wiarygodności UE. W swoich działaniach zewnętrznych UE priorytetowo traktuje promowanie polityki z zakresu praw człowieka, rządów demokratycznych, praworządności i zwalczania korupcji 62 . Wysoki Przedstawiciel, przy wsparciu Komisji, przedkłada obecnie wniosek o ustanowienie horyzontalnych ram sankcji WPZiB. W bardziej ogólnym ujęciu UE wspiera w swoich działaniach zewnętrznych reformy prawne i polityczne zmierzające do tworzenia instytucji antykorupcyjnych i podmiotów nadzorczych, oraz do nadania większego znaczenia społeczeństwu obywatelskiemu, sygnalistom, obrońcom praw człowieka i niezależnym mediom, aby działali oni jako organizacje strażnicze w walce z korupcją. Wysokie standardy uczciwości stosowane przez UE w jej własnych programach pomagają w promowaniu wysokich standardów wśród jej partnerów. Zwalczanie korupcji stanowi również element dialogu w zakresie polityki i bezpieczeństwa z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, prowadzonego w imieniu Unii przez Wysokiego Przedstawiciela. UE wspiera w tym obszarze współpracę międzynarodową i pracujące z partnerami o podobnym nastawieniu w celu podniesienia standardów 63 .

Stosowanie sankcji w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) w celu zwalczania korupcji

Poza wdrażaniem istniejących międzynarodowych antykorupcyjnych instrumentów prawnych toczy się obecnie ważna dyskusja na szczeblu UE na temat stosowania sankcji WPZiB w celu zwalczania systematycznej lub powszechnej korupcji w państwach niebędących członkami UE, w przypadkach gdy korupcja ta istotnie wpływa na podstawowe wartości i interesy UE, gdy istnieje takie ryzyko, lub gdy konieczne jest podjęcie działania służącego osiągnięciu innych celów WPZiB, takich jak wspieranie demokracji i praworządności. Do tej pory system sankcji WPZiB umożliwiał zwalczanie korupcji poza UE jedynie w dwóch określonych państwach trzecich 64 . Horyzontalne ramy tematyczne (nie ograniczające się do konkretnego kontekstu geograficznego) ukierunkowane na problem korupcji sprawiłyby, że zestaw narzędzi, jakim dysponuje Unia na potrzeby sankcji 65 , zyskałby dodatkowy wymiar i większą elastyczność. Wysoki Przedstawiciel składa zatem wniosek dotyczący decyzji Rady i, wspólnie z Komisją, wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie ram tematycznych dotyczących sankcji WPZiB ukierunkowanych na korupcję, aby uzupełnić wewnętrzne i zewnętrzne środki z zakresu polityki służące zwalczaniu korupcji.

Wniosek dotyczący ustanowienia horyzontalnych ram sankcji WPZiB będzie stanowił uzupełnienie i rozszerzenie zdolności Unii do zwalczania poważnej korupcji poprzez udostępnienie narzędzia służącego przyjmowaniu środków ograniczających w przypadku korupcji o znaczącym wpływie na podstawowe interesy Unii i na cele wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, lub gdy istnieje ryzyko takiego znaczącego wpływu. Poważnym przypadkiem korupcji może być na przykład łapownictwo bierne i czynne urzędnika publicznego, bądź przywłaszczenie lub sprzeniewierzenie środków publicznych przez urzędnika publicznego, szczególnie w państwie, które widnieje w unijnym wykazie jurysdykcji niechętnych współpracy do celów podatkowych, lub państwie, w którym występują strategiczne uchybienia w krajowych systemach przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, stanowiące istotne zagrożenie dla systemu finansowego Unii.

Zwalczanie korupcji jako kwestia priorytetowa polityki rozszerzenia i polityki sąsiedztwa UE

W procesie rozszerzenia to zgodność z prawem Unii, przestrzeganie praworządności i reformy antykorupcyjne w dużym stopniu decydują o tempie, w jakim kraje kandydujące zbliżają się do przystąpienia do UE. Są to również kwestie priorytetowe Partnerstwa Wschodniego, w ramach którego wspiera się strategie antykorupcyjne w celu promowania wysokich standardów uczciwości i przejrzystości podmiotów publicznych oraz wzmocnienia roli agencji antykorupcyjnych, zwiększenia zdolności śledczych, usprawnienia reform wymiaru sprawiedliwości i wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego.

Regularne monitorowanie reform antykorupcyjnych i innych reform uwzględnionych w rocznym „pakiecie rozszerzeniowym” obejmuje szczegółową ocenę aktualnej sytuacji w każdym kraju objętym procesem rozszerzenia, w tym wytycznych dotyczących przyszłych reform o znaczeniu priorytetowym. Komisja dokonuje przeglądu ram legislacyjnych i instytucjonalnych związanych zarówno z zapobieganiem, jak i zwalczaniem korupcji, ze szczególnym naciskiem na rzeczywiste osiągnięcia w zakresie proaktywnych technik śledczych, aktów oskarżenia i orzeczeń sądowych (szczególnie w przypadku korupcji na wysokim szczeblu). W 2022 r. Komisja przeprowadziła również rundę ocen wzajemnych koncentrujących się na zwalczaniu korupcji, przestępczości zorganizowanej i prania pieniędzy. W ostatnim sprawozdaniu analitycznym dotyczącym Ukrainy, Mołdawii i Gruzji 66 oceniono ich zdolność do przyjęcia zobowiązań wynikających z członkostwa w UE, a zwalczanie korupcji ma w tych sprawozdaniach znaczenie priorytetowe. Jedną z istotnych kwestii jest „deoligarchizacja” zmierzająca do wyeliminowania nadmiernego wpływu partykularnych interesów na życie gospodarcze, polityczne i publiczne.

Jednym z pozytywnych kroków jest utworzenie nowej e-platformy służącej systematycznemu gromadzeniu danych na temat przestępczości zorganizowanej i korupcji na wysokim szczeblu, która to platforma może pomóc w ocenie postępów każdego kraju partnerskiego w utrzymywaniu praworządności. Celem tej platformy jest nadanie krajowym organom państw objętych procesem rozszerzenia uprawnień do szerszego gromadzenia danych i umożliwienie agregacji danych i określania tendencji w oparciu o tablicę kluczowych wskaźników skuteczności działania (KPI) wskazujących istniejące tendencje i anomalie 67 .

Przykład: UE przeznacza niemal 6 mln EUR na projekt realizowany przez Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, mający na celu monitorowanie procesów dotyczących poważnych przypadków korupcji i przestępczości zorganizowanej, służący zidentyfikowaniu problemów systemowych i dostarczeniu zaleceń, aby zwiększyć praworządność na Bałkanach Zachodnich.

Promowanie reform antykorupcyjnych w ramach działań zewnętrznych UE i jej stosunków handlowych

Plan działania UE dotyczący praw człowieka i demokracji na lata 2020–2024 koncentruje się w znacznej mierze na kwestii praworządności i obejmuje kierunki działania nastawione na zwalczanie korupcji. Do narzędzi wykorzystywanych do realizacji tych działań należą dialogi merytoryczne w zakresie polityki, praw człowieka i polityki sektorowej. Znajduje to również odzwierciedlenie w finansowaniu w ramach programu Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – „Globalny wymiar Europy” (ISWMR).

UE promuje rządy demokratyczne i praworządność poprzez tematyczne programy dwustronne i regionalne oraz poprzez wspieranie usprawniania zarządzania finansami publicznymi. Wsparcie dotyczy przede wszystkim reformy administracji publicznej i należytego zarządzania finansami publicznymi, budowania zdolności w zakresie ścigania przestępstw i organów wymiaru sprawiedliwości, ustanawiania solidnych ram prawnych zgodnych z normami międzynarodowymi oraz ustanawiania wyspecjalizowanych organów antykorupcyjnych i powierzania im większej roli, jak również zapewniania wsparcia społeczeństwu obywatelskiemu, mediom, sygnalistom i obrońcom praw człowieka. Szerzej zakrojone wsparcie na rzecz praworządności w kluczowych instytucjach oraz na rzecz poprawy klimatu biznesowego i inwestycyjnego również ma korzystny wpływ na ramy antykorupcyjne. Kluczową rolę odgrywają tutaj dialogi polityczne, wspierane kształtowaniem wsparcia finansowego UE. Wsparcie budżetowe UE jest ważnym narzędziem poprawy przejrzystości i rozliczalności na szczeblu krajowym, przy czym korupcja jest jednym z zagrożeń analizowanych w kontekście tych operacji finansowania 68 .

Trwają działania mające na celu wzmocnienie wymiaru walki z korupcją we wszystkich obszarach rozwoju. Tak jak w przypadku ukierunkowanych programów, o których mowa powyżej, obejmują one wytyczne operacyjne zawierające szczegółowe wskazówki dla delegatur Unii działających poza tradycyjnymi obszarami zarządzania, w tym w sektorach objętych inicjatywą UE Global Gateway. Wynika to z szerzej zakrojonego podejścia Drużyny Europy do zagrożenia korupcją, w ramach którego prowadzona jest współpraca z państwami członkowskimi i międzynarodowymi instytucjami finansowymi, i które opiera się na międzynarodowych normach i najlepszych praktykach. Szereg globalnych programów tematycznych także wspiera walkę z korupcją i praworządność. Inicjatywa Drużyny Europy na rzecz demokracji (TED) – w której udział bierze 14 państw członkowskich – obejmuje wspieranie praworządności z naciskiem na odpowiedzialność. UE nawiązuje również partnerstwa ze społeczeństwem obywatelskim w celu zapobiegania korupcji i promowania otwartego rządu.

Z ostatniej oceny wsparcia UE na rzecz praworządności i walki z korupcją w krajach partnerskich 69 wynika, że w przypadku walki z korupcją UE jest mniej widoczna i odnosi mniejsze sukcesy niż w promowaniu praworządności, zalecono więc, aby UE przyjęła rolę światowego lidera w walce z korupcją. Wśród zalet jasnych i solidnych unijnych ram antykorupcyjnych opartych na konwencji NZ przeciwko korupcji wymienić należy fakt, że będą one stanowić punkt odniesienia w partnerstwach z krajami spoza UE.

UE wspiera walkę z korupcją również w ramach swojej polityki handlowej. Od 2015 r. do umów handlowych UE z państwami niebędącymi jej członkami włącza się postanowienia dotyczące walki z korupcją. Autonomiczne narzędzia handlowe, takie jak unijny ogólny system preferencji taryfowych (GSP), również zawierają postanowienia mające na celu zwalczanie korupcji. W ramach ogólnego systemu preferencji taryfowych możliwe jest zapewnienie dodatkowego dostępu do rynku (GSP+) krajom rozwijającym się, które ratyfikują i skutecznie wdrażają kluczowe umowy międzynarodowe, w tym konwencję NZ przeciwko korupcji. Unijny proces monitorowania wynikający z ogólnego systemu preferencji taryfowych obejmuje wymianę informacji, dialog i wizyty krajowe, a także regularną publikację sprawozdań z postępu prac.

Wspieranie działań antykorupcyjnych na forach wielostronnych

UE daje dobry przykład w walce z korupcją i promuje wartości poszanowania demokracji, praw człowieka i praworządności, poprzez wspieranie walki z korupcją w ujęciu globalnym. Aby wspierać państwa członkowskie i sprawić, by stanowisko UE wyraźnie wybrzmiało, UE będzie bardziej koordynować stanowiska na forach wielostronnych i ułatwiać ich wyrażanie, a także dalej działać w charakterze strony konwencji NZ przeciwko korupcji.

Proces przeglądu wdrożenia konwencji NZ przeciwko korupcji przez UE jest na zaawansowanym etapie i odbywa się przy koordynacji Komisji. W grudniu 2020 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie przeglądu dokonywanego w odniesieniu do Unii Europejskiej na podstawie mechanizmu przeglądu wdrożenia Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC) 70 , w którym przedstawiła etapy współpracy instytucji, organów i jednostek organizacyjnych uczestniczących w procesie przeglądu od lipca 2021 r. We wrześniu 2022 r. UE przedłożyła i opublikowała samoocenę za pierwszy cykl mechanizmu przeglądu. Komisja zobowiązała się do promowania przejrzystości i zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w proces przeglądu, a także będzie dążyć do zakończenia pierwszego cyklu przeglądu do 2024 r.

W oparciu o wcześniejszą działalność sekretariatów GRECO, OECD i UNODC w 2021 r., UE będzie uczestniczyła w międzynarodowej debacie na temat najlepszego sposobu zwiększenia synergii i usprawnienia przeglądów wdrażania środków antykorupcyjnych. Doświadczenie wyniesione z cyklu unijnego sprawozdania na temat praworządności i trwającego przeglądu UE na podstawie mechanizmu przeglądu wdrożenia konwencji NZ przeciwko korupcji pomoże zapewnić aktywne uczestnictwo UE w nadchodzącej w grudniu 2023 r. Konferencji Państw-Stron Konwencji NZ przeciwko korupcji.

UE ma obecnie w GRECO status obserwatora, dzięki czemu korzysta z istotnego forum ekspertów, które stanowi dla niej cenne uzupełnienie jej pracy nad cyklem rocznego sprawozdania na temat praworządności. GRECO okazało się bardzo cennym źródłem wiedzy fachowej i czynnikiem zachęcającym do wprowadzania reform. Komisja będzie w dalszym ciągu zwiększała swoje zaangażowanie w GRECO i tworzyła bardziej regularny i formalny dialog, w tym poprzez zaproszenie GRECO do stałego zaangażowania w sieć. Jednocześnie Komisja będzie kontynuowała rozmowy z pozostałymi instytucjami na temat możliwości pełnego uczestnictwa UE w GRECO.

8.    WNIOSKI: PROGNOZY

Uczciwość, przejrzystość i walka z korupcją stanowią wyraźne zobowiązania polityczne UE. Obecny zestaw wniosków przyczyni się do dalszego zintensyfikowania walki z korupcją w UE zarówno poprzez podniesienie standardów prawa Unii, aby zapewnić skuteczniejsze zapobieganie i zwalczanie korupcji, jak i poprzez stworzenie międzynarodowego mechanizmu sankcji. Komisja zachęca Parlament Europejski i Radę do szybkiego rozpatrzenia wnioskowanej dyrektywy w sprawie zwalczania korupcji za pomocą prawa karnego. Komisja i Wysoki Przedstawiciel zachęcają Radę do szybkiego rozpatrzenia wniosku o ustanowienie nowych ram sankcji WPZiB ukierunkowanych na walkę z korupcją.

Wnioski towarzyszące niniejszemu komunikatowi będą stanowiły uzupełnienie starań stale podejmowanych w celu skuteczniejszego zwalczania korupcji w wielu obszarach. Starania te obejmują regularne aktualizowanie ram w celu promowania uczciwości i ochrony przed ryzykiem korupcji, przy utrzymaniu rygorystycznych przepisów antykorupcyjnych w całym stosownym prawodawstwie horyzontalnym i sektorowym. Zapewnianie, aby przy tworzeniu nowych polityk i programów odpowiednio uwzględniono zapobieganie korupcji, oraz ocena istniejących polityk i programów nadal będą miały dla Komisji znaczenie priorytetowe. Przyczyni się do nich nowy element działań polegający na mapowaniu zagrożeń związanych z korupcją w sektorach wysokiego ryzyka.

Walka z korupcją nie może przebiegać w odosobnieniu. Aby działania antykorupcyjne w praktyce odniosły sukces, kluczowe są współpraca i wymiana doświadczeń oraz prowadzenie stałego dialogu zarówno między państwami członkowskimi, jak i na szczeblu UE, dotyczącego sposobu opracowywania i stosowania reform i narzędzi służących zapobieganiu, wykrywaniu i ściganiu korupcji. Ustanowienie unijnej sieci antykorupcyjnej będzie nowym bodźcem, aby dążyć do zapobieżenia korupcji w całej UE.

Zwalczanie korupcji przynosi korzyści całemu społeczeństwu, a poszczególni obywatele, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i sektor prywatny powinni w pełni angażować się w to działanie. Komisja nada priorytetowe znaczenie kampaniom zwiększania świadomości i programom z zakresu edukacji obywatelskiej, a także wyjaśni możliwości unijnego finansowania działań antykorupcyjnych, aby zapewnić większą widzialność i spójność oraz zwiększyć zakres oddziaływania tych programów.

Zwalczanie korupcji wewnątrz UE ma zasadnicze znaczenie dla wiarygodności jej działania na arenie międzynarodowej. Zarówno rozszerzenie systemu sankcji, jak i zwiększenie zaangażowania w fora wielostronne, takie jak konwencja NZ przeciwko korupcji i GRECO, pomoże Unii włączyć się w budowanie dobrego i spójnego zrozumienia, dlaczego skuteczna polityka uczciwości i walki z korupcją ma zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa i dobrobytu całego świata. UE będzie nadal walczyć z korupcją i promować dobre rządy i praworządność jako priorytety procesu rozszerzenia i ogólnych stosunków zewnętrznych UE.

Obszary prac, określone w niniejszym komunikacie, wyrażają poważne zobowiązanie UE do dalszej pracy nad zwalczaniem korupcji i do wypracowania kompleksowego i strategicznego podejścia w unijnej strategii antykorupcyjnej. Stanie się ono kluczowym elementem tego, w jaki sposób UE może zapewnić demokratyczną i dostatnią przyszłość odpowiadającą oczekiwaniom obywateli UE.

(1)

   Te dane opierają się na danych szacunkowych opracowanych przez wyspecjalizowane instytucje i organy – takie jak Międzynarodowa Izba Handlowa, Transparency International, inicjatywa ONZ „Global Compact”, Światowe Forum Gospodarcze – i zawartych w publikacji „Clean Business is Good Business”; z tych danych wynika, że w skali światowej korupcja kształtuje się na poziomie 5 % PKB. Z innych szacunków wynika, że koszty korupcji w UE kształtują się na poziomie 179–990 mld EUR rocznie (badanie „Cost of Non-Europe in the Area of Corruption” przeprowadzone przez RAND Europe w 2016 r.).

(2)

   Zob. na przykład globalny wskaźnik postrzegania korupcji z 2022 r. według Transparency International: https://www.transparency.org/en/cpi/2022 .

(3)

   Specjalne badanie Eurobarometr 523 na temat korupcji (2022 r.) i badanie Eurobarometr Flash 507 dotyczące opinii przedsiębiorców na temat korupcji w UE (2022 r.).

(4)

   Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie walki z korupcją COM (2023) 234.

(5)

   Wniosek Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa skierowany do Rady dotyczący decyzji Rady w sprawie środków ograniczających stosowanych w sytuacji poważnych przypadków korupcji (HR(2023)108) oraz wspólny wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie środków ograniczających stosowanych w sytuacji poważnych przypadków korupcji (JOIN(2023)13).

(6)

   Nie istnieje jedna definicja legalna korupcji, gdyż zjawisko to przyjmuje wiele form.

(7)

   Prawnokarna konwencja o korupcji i Protokół dodatkowy do Prawokarnej konwencji o korupcji (CETS 191) oraz Cywilnoprawna konwencja o korupcji (CETS 191). Prace Rady Europy obejmują również dwadzieścia zasad wiodących w walce z korupcją (rezolucja nr (97) 24), a także zalecenia w obszarach takich jak obowiązki urzędników publicznych i finansowanie partii.

(8)

   Konwencja OECD z 1997 r. o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych. Zapobieganie korupcji obejmuje opracowane przez OECD zasady przejrzystości i uczciwości w lobbingu i zalecenie OECD dotyczące uczciwości w sektorze publicznym.

(9)

   Zob.: https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/socta2021_1.pdf .

(10)

   COM(2020) 605 final.

(11)

   COM(2021) 170 final.

(12)

     Wspólne sprawozdanie Europolu i Komitetu Sterującego ds. Bezpieczeństwa portów w Antwerpii, Hamburgu/Bremerhaven i Rotterdamie (2023) „Criminal networks in EU ports, Risks and challenges for law enforcement” [„Siatki przestępcze w portach UE – ryzyko i wyzwania w zakresie egzekwowania przepisów prawa”].

(13)

   Konwencja NZ przeciwko korupcji dotyczy korupcji zarówno w sektorze prywatnym, jak i w sektorze publicznym. Dodatkowe międzynarodowe inicjatywy zapewniające wytyczne w zakresie etyki w biznesie zostały opracowane w ramach Światowego Forum Ekonomicznego, inicjatywy ONZ „Global Compact” , inicjatywy Alliance for Integrity oraz przez Transparency International, OECD i grupę G-20.

(14)

   Konwencja w sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej.

(15)

   Decyzja ramowa Rady 2003/568/WSiSW z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym (Dz.U. L 192 z 31.7.2003, s. 54).

(16)

   Dyrektywa (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii.

(17)

   COM(2022) 245 final.

(18)

     Podstawą proponowanej dyrektywy są art. 82 ust. 1 lit. d) i art. 83 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(19)

      https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13744-Transparency-of-covert-interference-by-third-countries_pl

(20)

   Dyrektywa 2014/23/UE, dyrektywa 2014/24/UE i dyrektywa 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. („dyrektywa w sprawie koncesji”, „dyrektywa klasyczna” i „dyrektywa sektorowa”).

(21)

   Dyrektywa 2011/16/UE w sprawie współpracy administracyjnej („DAC”) i wprowadzone do niej zmiany. Obecnie trwa proces przyjmowania kolejnego wniosku dotyczącego zmiany DAC („DAC8” – COM(2022) 707). We wniosku tym przewidziano możliwość wykorzystania informacji podatkowych wymienianych na podstawie DAC między organami podatkowymi państw członkowskich również do innych celów, na przykład do celów przeciwdziałania praniu pieniędzy i korupcji, a także do celów określonych w akcie opartym na art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ułatwi to współpracę odpowiednich organów państw członkowskich i skuteczniejsze zwalczanie korupcji.

(22)

     W rozporządzeniu Rady (UE) nr 904/2010 z dnia 7 października 2010 r. w sprawie współpracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartości dodanej ustanowiono Eurofisc, czyli sieć państw członkowskich mającą na celu zwalczanie transgranicznych oszustw związanych z VAT, która może występować o informacje do OLAF-u i Europolu. Przewidziano w nim również dalsze usprawnienia w zakresie współpracy organów podatkowych z instytucjami i organami UE, zgodnie z zapowiedzią w planie działania na rzecz sprawiedliwego i prostego opodatkowania.

(23)

     W dniu 22 grudnia 2021 r. Komisja zaproponowała ważną inicjatywę mającą na celu zwalczanie nadużywania przedsiębiorstw fasadowych do celów podatkowych, COM(2021) 565 final.

(24)

   Dyrektywa 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r., zmieniona dyrektywą 2018/843 z dnia 30 maja 2018 r. Uzupełnia ją dyrektywa 2018/1673 z dnia 23 października 2018 r. w sprawie zwalczania prania pieniędzy za pomocą środków prawnokarnych, która harmonizuje definicje przestępstw i kar w dziedzinie prania pieniędzy, w tym korupcji jako przestępstwa źródłowego.

(25)

     W szeregu aktów podstawowych, takich jak rozporządzenie ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności lub rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów, wprowadzono również obowiązek gromadzenia danych beneficjentów rzeczywistych do celów kontroli i audytu. Wchodzi to również w zakres wniosku dotyczącego nadchodzącego przeglądu rozporządzenia finansowego.

(26)

     Zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwdziałania praniu pieniędzy „osoba zajmująca eksponowane stanowisko polityczne” to osoba, której obecnie lub w przeszłości powierzono znaczącą funkcję. Ponieważ osoby te zajmują stanowiska, które można nadużyć w celach korupcji/przekupstwa i prania uzyskanych w ten sposób nielegalnych środków, uważa się, że stwarzają one większe ryzyko i dlatego podlegają dodatkowym środkom należytej staranności.

(27)

     Pakiet składa się z wniosków dotyczących: nowej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (COM(2021) 423); rozporządzenia w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (COM(2021) 420); rozporządzenia ustanawiającego Urząd ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (COM(2021) 421) oraz wersji przekształconej rozporządzenia w sprawie transferów środków pieniężnych z 2015 r. (COM(2021) 422). Pakiet ten jest obecnie przedmiotem negocjacji międzyinstytucjonalnych.

(28)

     COM(2022) 800 final.

(29)

     Dyrektywa (UE) 2019/1 z dnia 11 grudnia 2018 r. mająca na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (art. 4 – „Niezależność”).

(30)

   COM(2019) 12 final z dnia 23 stycznia 2019 r.

(31)

     W marcu 2022 r., w kontekście rosyjskiej inwazji na Ukrainę, Komisja zaleciła, aby państwa członkowskie niezwłocznie oceniły, czy należy wycofać wcześniejsze naturalizacje obywateli Rosji lub Białorusi oparte na programie obywatelstwa dla inwestorów, ponieważ dana osoba podlega unijnym środkom ograniczającym lub zdecydowanie pospiera wojnę na Ukrainie. Komisja zaleciła również, aby państwa członkowskie podjęły natychmiastowe działania w celu wyeliminowania zagrożeń związanych z programami ułatwień pobytowych (C(2022) 2028 final z dnia 28 marca 2022 r.).

(32)

     W 2019 r. Komisja opublikowała badanie „Zestawienie na temat korupcji w sporcie w UE”, w którym przedstawiono powiązania między dopingiem i ustawianiem wyników zawodów sportowych a korupcją.

(33)

Dyrektywa (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii.

(34)

C(2021) 6650 z dnia 16 września 2021 r.

(35)

COM(2022) 177 final i C(2022) 2428 z dnia 27 kwietnia 2022 r.

(36)

COM(2022) 457 final.

(37)

Dyrektywa (UE) 2022/2464 z dnia 14 grudnia 2022 r. 

(38)

   COM(2021) 170 final.

(39)

   Rozporządzenie 2018/1805 z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie wzajemnego uznawania nakazów zabezpieczenia i nakazów konfiskaty.

(40)

   Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia; COM(2022) 245 final.

(41)

   Wraz z proponowaną dyrektywą w sprawie kryminalizacji naruszenia środków ograniczających, dyrektywa w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia umożliwi konfiskatę mienia osób i podmiotów obchodzących unijne środki ograniczające nałożone w związku z wojną Rosji przeciwko Ukrainie.

(42)

   Decyzja ramowa Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi (2002/584/WSiSW).

(43)

     Dyrektywa (UE) 2019/1153 z dnia 20 czerwca 2019 r. ustanawiająca zasady ułatwiające korzystanie z informacji finansowych i innych informacji w celu zapobiegania niektórym przestępstwom, ich wykrywania, prowadzenia dochodzeń w ich sprawie lub ich ścigania.

(44)

Art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(45)

   Rozporządzenie (UE) 2018/1046.

(46)

     Zob. również zawiadomienie Komisji „Wytyczne dotyczące unikania konfliktów interesów i zarządzania takimi konfliktami na podstawie rozporządzenia finansowego”, 2021/C 121/01, Dz. U. C 121 z dnia 9 kwietnia 2021 r.

(47)

     COM(2019) 196 final. W ramach kontroli wewnętrznej Komisja opracowała strategię w zakresie zwalczania nadużyć finansowych na poziomie korporacyjnym (CAFS), jak również dostosowane do potrzeb strategie w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w każdym ze swoich departamentów, które to strategie mają zastosowanie do wszystkich trybów zarządzania programami i funduszami UE.

(48)

     COM(2022) 223 final.

(49)

     W szczególności zarządzanie dzielone, które dotyczy ponad 70 % środków z budżetu UE i z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Komisja stworzyła również szereg narzędzi – takich jak narzędzie punktowej oceny ryzyka Arachne czy system zarządzania nieprawidłowościami – służących zapobieganiu ewentualnemu niewłaściwemu wykorzystaniu funduszy UE, wykrywaniu przypadków takiego ich wykorzystania i przeprowadzaniu w ich sprawie dochodzeń.

(50)

Rozporządzenie 2021/1060 i rozporządzenie 2021/2116.

(51)

     Rozporządzenie Rady (UE) 2017/1939 z dnia 12 października 2017 r. wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej (EPPO). Rozporządzeniu temu podlegają obecnie 22 państwa członkowskie.

(52)

   Rozporządzenie (UE, Euratom) 2020/2092.

(53)

     Możliwe naruszenia zasad państwa prawnego przewidzianych w rozporządzeniu obejmują sytuacje, w których organy krajowe prowadzące dochodzenia w sprawie korupcji i ścigające ten proceder nie funkcjonują prawidłowo, krajowe środki zapobiegania korupcji i karania za nią są niewystarczające lub brakuje skutecznej i terminowej współpracy z OLAF-em lub z EPPO.

(54)

   COM(2020) 713 final.

(55)

     Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej [rozporządzenie nr 31 (EWG), 11 (EWEA) ustanawiające regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej].

(56)

   W 2002 r. Komisja utworzyła Biuro Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji (IDOC) w celu egzekwowania zasad etyki i uczciwości w Komisji. Biuro to zajmuje się badaniem faktów, które mogą stanowić naruszenie regulaminu pracowniczego, oraz prowadzi postępowania dyscyplinarne, w których – w przypadku poważnych uchybień – orzeka komisja dyscyplinarna. Sankcje określono w regulaminie pracowniczym.

(57)

Zob. pkt 3.2.

(58)

   Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 20 maja 2021 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości.

(59)

   Zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym wpisanie przedstawicieli grup interesu do rejestru służącego przejrzystości jest warunkiem koniecznym do prowadzenia niektórych rodzajów działań związanych z reprezentowaniem grup interesu. W porozumieniu tym określono również kodeks postępowania, w którym zawarto zasady etyki oraz zasady, których powinni przestrzegać przedstawiciele grup interesu wpisani do rejestru służącego przejrzystości.

(60)

     Art. 223 ust. 2 TFUE; art. 15 ust. 5 i 6 TUE w odniesieniu do przewodniczącego Rady Europejskiej; art. 245 TFUE w odniesieniu do członków Komisji; art. 6 protokołu nr 3 w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w odniesieniu do członków Trybunału; art. 11 protokołu nr 4 w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego; art. 286 TFUE w odniesieniu do członków Trybunału Obrachunkowego.

(61)

     W odniesieniu do komisarzy w Kodeksie postępowania członków Komisji Europejskiej (C(2018)700, Dz.U. C 65 z 21.2.2018, s. 7) wyjaśniono ich obowiązki wynikające z traktatów, w szczególności w odniesieniu do zasady niezależności, ewentualnych konfliktów interesów oraz obowiązku działania w ogólnym interesie Unii. Niezależny Komitet ds. Etyki doradza Komisji w kwestii zgodności z traktatami przewidywanych działań byłych komisarzy oraz wszelkich kwestii etycznych związanych z Kodeksem. Zgodnie z art. 245 TFUE w przypadku naruszenia zobowiązań Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek Rady lub Komisji, może orzec o zdymisjonowaniu danego członka lub o pozbawieniu go prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści.

(62)

   Z art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej wynika, że poszanowanie państwa prawnego oraz powszechność i niepodzielność praw człowieka i podstawowych wolności to wartości leżące u podstaw UE i podstawowe zasady, którymi UE kieruje się w swoich działaniach w stosunkach zewnętrznych.

(63)

Na przykład: sieć zarządzania OECD (GovNet) i zespół zadaniowy ds. zwalczania korupcji (ACTT) OECD, grupy tematyczne Democracy Cohorts utworzone w ramach szczytu na rzecz demokracji, międzynarodowe instytucje finansowe i organizacje wielostronne, inicjatywy państw członkowskich i Drużyny Europy.

(64)

     Zob. decyzja Rady (WPZiB) 2021/1277 z dnia 30 lipca 2021 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Libanie oraz rozporządzenie Rady (UE) 2021/1275 z dnia 30 lipca 2021 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Libanie . Zob. także decyzja Rady (WPZiB) 2023/891 z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami destabilizującymi Republikę Mołdawii oraz rozporządzenie Rady (UE) 2023/888 z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami destabilizującymi Republikę Mołdawii.

(65)

     Unia przyjęła tematyczne środki ograniczające służące walce z poważnymi pogwałceniami i naruszeniami praw człowieka, zwalczaniu terroryzmu, rozprzestrzeniania i stosowania broni chemicznej oraz cyberataków zagrażających Unii lub jej państwom członkowskim, zob. np. mapę sankcji UE dostępną pod adresem https://www.sanctionsmap.eu .

(66)

   2 lutego 2023 r., Sprawozdanie analityczne dotyczące Ukrainy, Mołdawii i Gruzji (europa.eu) .

(67)

Tablica wskaźników będzie zawierać dane dotyczące kluczowych wskaźników skuteczności działania, aby umożliwić ich porównanie między państwami. Od czerwca 2023 r. Komisja będzie miała dostęp do ostatecznej wersji e-platformy.

(68)

Przy wdrażaniu funduszy zewnętrznych korupcja jest jednym z powodów potencjalnego zawieszenia lub rozwiązania każdej umowy o dofinansowanie podpisanej z krajami partnerskimi.

(69)

    Evaluation of the European Union support to rule of law and anticorruption in partner countries (2010-2021) (Ocena wsparcia Unii Europejskiej na rzecz praworządności i walki z korupcją w krajach partnerskich (2010–2021)) – Urząd Publikacji Unii Europejskiej (europa.eu).

(70)

   COM(2020) 793 final.